II OSK 462/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska ( spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 594/07 w sprawie ze skargi H. Ż. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych oddala skargę kasacyjną. II OSK 462/08 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 29 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2007r. znak [...], w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych. Wyrok wydano w następujących ustaleniach faktycznych. Dnia [...] kwietnia 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Gliwice decyzją Nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust.1 ustawy prawo budowlane ( Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.)nakazał H. Ż. rozbiórkę pełniącego funkcję magazynową obiektu budowlanego, wzniesionego z płyt żelbetowych na działce nr [...], położonej w G. przy ulicy [...] o oraz rozbiórkę płyt żelbetowych, którymi dokonano utwardzenia nawierzchni terenu tejże działki ([...]). Organ ustalił , że na terenie w/w działki prowadzona jest działalność w zakresie zbierania i transportu odpadów metali żelaznych poczynając od 1997r. , magazyn i utwardzenie terenu zrealizowano w 1998r. W uzasadnieniu wywiedziono, że na obszarze spornej działki obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2004r. Nr XXV/658/2004. W świetle jego regulacji prowadzenie na spornym terenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów nie jest możliwe. Nie zachodziły zatem okoliczności umożliwiające legalizację obiektów. Od decyzji odwołała się H. Ż., domagając się jej uchylenia. Podała, że działalność polegającą na gromadzeniu i transporcie złomu prowadzi od wielu lat legalnie. Wprowadzona w 2005r. zmiana planu, nie uwzględniająca istniejącego na jej działce zagospodarowania nie może ograniczać prowadzonej przez nią działalności. W momencie realizacji zarówno obiekt magazynowy jak i utwardzenie działki pozostawało w zgodzie z obowiązującym wówczas planem. Przyznała ,że nie uzyskała pozwolenia na budowę, choć złożyła stosowne dokumenty. Organ winien wyjaśnić wcześniejsze zaniechania w tym względzie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powtórzył za organem I instancji, że zapisy obowiązującego planu wykluczają prowadzenie na terenie działki działalności w zakresie transportu i zbierania odpadów. Organ ten podkreślił, że informacji przekazanych przez Urząd Miejski wynika, że także poprzednio obowiązujący plan zakazywał lokowania na terenie przedmiotowej działki działalności w zakresie przemysłowo - składowym. W tym stanie rzeczy nie zachodzą przewidziane w art. 48 ust. 2 prawa budowlanego możliwości legalizacji obiektu wraz z infrastrukturą w postaci utwardzonego placu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach H. Ż. zażądała uchylenia decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu powtórzyła zawartą w odwołaniu argumentację. W tak ustalonym stanie faktycznym Sąd I instancji zważył co następuje Poza sporem w sprawie było, że skarżąca w 1998r. na należącej do niej działce wybudowała budynek magazynowy oraz utwardziła powierzchnię płytami, celem prowadzenia składowiska odpadów (złomowiska). Inwestycja została wykonana pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994r prawo budowlane. Zgodnie z przepisami tej ustawy, obowiązującymi zarówno w dacie prowadzonych robót jak i obecnie zrealizowane przez skarżącą składowisko (złomowisko) odpadów zaliczyć należało do budowli( art. 3 pkt.3 cyt. prawa ). Do robót związanych z jej realizacją należało przystąpić legitymując się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie zostały bowiem objęte przepisami art. 29 i 39 wspomnianego prawa budowlanego. Przytoczone regulacje nie pozostawiały zdaniem Sądu I instancji wątpliwości, że realizacja obiektu nastąpiła samowolnie. Na zmianę kwalifikacji nie mogło mieć wpływu, że skarżąca złożyła do organu architektoniczno budowlanego projekt budowlany z planem realizacyjnym zagospodarowania terenu składnicy skoro nie uzyskano decyzji zatwierdzającej złożony projekt. Organy nadzoru budowlanego zobowiązane były zatem wszcząć postępowanie z art. 48 ustawy prawo budowlane. Wprawdzie ustawodawca dopuścił w jego trakcie możliwość legalizacji jednak budowa musi pozostawać w zgodzie z obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem jak wykazało przeprowadzone postępowanie postanowienia obowiązującego na tym terenie planu, który zatwierdzony został uchwałą Rady Miejskiej w Gliwicach przewidują zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, gospodarczą, dojazdy, zieleń i ogrody przydomowe. Jako przeznaczenie uzupełniające plan dopuszcza działalność usługową i usługi nieuciążliwe z wykluczeniem lokalizacji hurtowni, usług produkcyjnych oraz warsztatów powodujących zwiększenie ruchu samochodowego. Wprowadzono na tym terenie zakaz realizacji szkodliwych dla środowiska, zdrowia ludzi obiektów i urządzeń zawiązanych z ruchem szczególnie szkodliwych pojazdów o ładowności powyżej 3,5 tony. Zakazano także wznoszenia obiektów usług komercyjnych wymagających urządzenia otwartych placów magazynowo - składowych oraz gromadzenia i składowania odpadów za wyjątkiem wytworzonych w wyniku działalności prowadzonej na własnym terenie. Przywołane przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powodują, że nie było prawnej możliwości zalegalizowania samowolnie zrealizowanej budowli. Orzekające w sprawie organy prawidłowo zatem zastosowały przepis art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, nakazując rozbiórkę przedmiotowego stanowiska odpadów, na który składają się obiekt magazynowy i utwardzenie terenu działki, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła H. Ż.. Zażądała uchylenia zaskarżonego wyroku w części dotyczącej rozbiórki płyt żelbetowych i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 prawa budowlanego w związku z art.3 pkt. 1 i 7 prawa budowlanego poprzez błędne zakwalifikowanie zamontowania płyt żelbetowych przez skarżącą jako samowoli budowlanej podlegającej rozbiórce. Zdaniem składającej skargę kasacyjną jakkolwiek wzniesiony obiekt w postaci magazynu można uznać za samowolę budowlaną o tyle samo pokrycie nawierzchni płytami żelbetowymi należy rozpatrywać osobno. Przywołany przepis art. 28 ust. 1 prawa budowlanego zobowiązuje do uzyskania pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych. Ustawowa definicja robót budowlanych oznacza budowę, prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie, rozbiórce obiektu budowlanego. Roboty budowlane odnoszą się zatem wyłącznie do obiektu budowlanego, budowa zaś oznacza w istocie czynności zmierzające do jego powstania. Przez obiekt budowlany ustawodawca rozumie z kolei tylko budynek z instalacjami, urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno- użytkową wraz z instalacjami urządzeniami, obiekt małej architektury. W tym stanie rzeczy przedmiotowej nawierzchni płytowej nie można zakwalifikować jako przedsięwzięcia wymagającego stosownego pozwolenia. Sporna nawierzchnia płytowa nie będzie już wykorzystywana do prowadzenia dotychczasowej działalności, W zamyśle inwestora wobec konieczności zaprzestania działalności ma być zwyczajnym elementem nieruchomości, która może być utwardzana i zdobiona zgodnie z wolą posiadacza. Za absurdalną uznać należy sytuację, w której inwestora zmusza się do jej usunięcia tylko dlatego, że była elementem samowoli, a następnie inwestor bez żadnych przeszkód mógłby rozpocząć jej legalne odbudowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2002.153. ze zm) , dalej p.p.s.a. skargę kasacyjna można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Powyższe oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającego poza ramy wyznaczone zarzutami skargi, za wyjątkiem stwierdzenia przesłanek nieważności. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie odpowiada tym wymogom, jednakże podniesione w niej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione ponieważ Sąd I instancji rozpoznając sprawę nie naruszył przepisów prawa. I tak zgodzić należało się z Sądem I instancji co do wykładni przepisów art.28ust.1 oraz art. 3 pkt. 1 i 7 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie prowadzenia robót jak i decyzji organu odwoławczego, przyczym poprzednio przepis art. 28 ust. 1 stanowił jednostkę redakcyjną 28, która nie dzieliła się na ustępy . W istocie bowiem pokrycie nawierzchni płytami żelbetonowymi stanowiło obiekt budowlany w postaci budowli w rozumieniu art. 3 pkt.1 lit. b) prawa budowlanego w obydwu brzmieniach. Przepis wskazanej wyżej normy określając znaczenie pojęcia "budowla" posłużył się wyłącznie ich przykładowym wyliczeniem, określając jedynie wymóg stanowienia całości techniczno użytkowej. Decydując o zaliczeniu badanego przedsięwzięcia do "budowli" należało zatem poprzez porównanie zbadać, czy urządzona płytami żelbetonowymi nawierzchnia stanowiąc całość techniczno użytkową wykazuje podobieństwa do wskazanych w tym przepisie obiektów. I tak ustawodawca przyjął, że charakterowi "budowli" odpowiadają m.in. lotniska, drogi, tunele, budowle ziemne, obronne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, konstrukcje oporowe. Mając na względzie przedstawione wyliczenie przyjąć należało w istocie iż sporna nawierzchnia nie wyczerpując definicji "budynku", "obiektu małej architektury" odpowiada swym charakterem przykładowo wyliczonym "budowlom". Stąd zaliczyć ją należało do "obiektu budowlanego", o którym mowa w art. 3 pkt.1 lit. b) w obu brzmieniach. "Obiekty budowlane" z kolei stanowią przedmiot "robót budowlanych", co oznacza, że prace związane z ich realizacją ( powstaniem) wyczerpują w istocie pojęcie "budowy" stanowiącej element definicji pojęcia "roboty budowlane". A zatem zgodnie z art. 28 ust.1 (poprzednio art. 28) prawa budowlanego wobec braku wyjątków przewidzianych w art. 29, 30 tegoż prawa na wykonanie pokrycia nawierzchni płytami żelbetonowymi konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Wobec jego braku słusznym było przyjęcie, że realizacja spornej budowli nastąpiła w warunkach samowoli. Dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności działań organów administracji znajdowała zatem swe uzasadnienie i dlatego skargę kasacyjną jako bezzasadną należało oddalić na zasadzie art. 184 p.p.s.a.