II SAB/Sz 27/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. i A. Z. na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania zarządzenia dotyczącego odmowy wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości p o s t a n a w i a odrzucić skargę W dniu 1 października 2007 r. pełnomocnik J. i A. Z. – radca prawny P. S. - wniósł w imieniu swoich mocodawców skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na bezczynność Wojewody Z., polegającą na zaniechaniu wydania zarządzenia w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa na rzecz skarżących, a tym samym uniemożliwienie skarżącym zapoznania się z merytorycznymi podstawami odmowy oraz ewentualnego zaskarżenia tego rozstrzygnięcia. Pełnomocnik skarżących w uzasadnieniu skargi wskazał, że skarżący w dniu 27 września 2006 r. nabyli, na mocy umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego, prawo użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa oraz prawo własności budynków posadowionych na tym gruncie. Następnie, w dniu 13 lutego 2007 r. skarżący, stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwrócili się do Starosty G. z wnioskiem o przekształcenie użytkowania wieczystego wyżej wymienionego gruntu w prawo własności i przeniesienie tego prawa na skarżących, jak również o rozłożenie na raty kwoty wykupu. Starosta G., działając na podstawie art. 11 ust. 2 powołanej wyżej ustawy, pismem z dnia 10 kwietnia 2007 r. zwrócił się do Wojewody Z. z wnioskiem o wyrażenie zgody na zbycie przedmiotowej nieruchomości na rzecz skarżących. Skarżącym nie doręczono zarządzenia Wojewody Z. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości. Wobec powyższego skarżący wezwali ów organ do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 29 sierpnia 2007 r. odmówiono im wydania zarządzenia w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż przedmiotowej nieruchomości lub odmowy wyrażenia takiej zgody. Zdaniem pełnomocnika skarżących, pomimo braku uregulowania kwestii formy ewentualnej odmowy wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości wprost w treści przepisu, uznać należy, że skoro wyrażenie zgody na dokonanie sprzedaży wymaga formy zarządzenia wojewody, to odmowa wyrażenia zgody także wymaga formy przynajmniej zarządzenia. Argumentem potwierdzającym konieczność wydania rozstrzygnięcia w formie zarządzenia jest fakt, że skarżący posiadający interes prawny winni mieć możliwość jego zaskarżenia w ramach zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Pomimo tego, że skarżący nie są bezpośrednimi adresatami rozstrzygnięcia Wojewody, lecz właściwy starosta, to postępowanie toczy się na ich wniosek i w konsekwencji mają oni legitymację do złożenia skargi w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Z. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że stosownie do art. 32 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa może być sprzedana użytkownikowi wieczystemu za zgodą wojewody, której wyrażenie, na mocy art. 11 ust. 2 cytowanej ustawy, następuje w drodze zarządzenia wydanego w terminie miesiąca od złożenia odpowiedniego wniosku przez starostę. W wyniku rozpatrzenia wniosku Starosty G. o wyrażenie zgody na sprzedaż skarżącym przedmiotowej nieruchomości, Wojewoda Z., pismem z dnia 18 kwietnia 2007 r., odmówił wyrażenia takiej zgody uzasadniając to tym, że wpływy z tytułu opłat rocznych za użytkowanie wieczyste gruntu są bardziej korzystne dla dochodów Skarbu Państwa niż jednorazowa zapłata ceny z tytułu nabycia własności nieruchomości pomniejszona o kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży. W ocenie organu, żaden przepis nie tylko nie nakłada na właściciela, tj. Skarb Państwa obowiązku sprzedaży danej nieruchomości na rzecz jej użytkownika wieczystego, ale również nie przesądza o formie odmowy udzielenia zgody na jej sprzedaż i nie obliguje ani wojewody, ani starosty do doręczenia pisma informującego o braku takiej zgody osobom zainteresowanym nabyciem nieruchomości. Dodatkowo, Wojewoda wskazał, że kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność wojewody w sprawie wydania zarządzenia w przedmiocie zgody na zbycie nieruchomości była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniu z dnia 4 marca 2003 r., sygn. akt II SAB/Kr, odmówił zarówno zarządzeniu wojewody wyrażającemu zgodę na zbycie nieruchomości, jak i stanowisku wojewody odmawiającemu takiej zgody charakteru aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, a konsekwencji stwierdził niedopuszczalność skargi na bezczynność wojewody w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Zgodnie z art. 32 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa może być sprzedana użytkownikowi wieczystemu za zgodą wojewody. Wyrażenie przedmiotowej zgody, w myśl art. 11 ust. 2 cytowanej ustawy, następuje w drodze zarządzenia wydanego w terminie miesiąca od złożenia odpowiedniego wniosku przez starostę. W rozpatrywanej sprawie skarżący, za pośrednictwem reprezentującego ich radcy prawnego, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na bezczynność Wojewody Z. polegającą na zaniechaniu wydania zarządzenia w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na sprzedaż, na rzecz skarżących, nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Mając na uwadze treść cytowanego przepisu nie można przystąpić do merytorycznej oceny zasadności skargi, tj. do zbadania, czy w sprawie zachodziła bezczynność Wojewody Z. – rozumiana jako niepodjęcie działań przez zobowiązany do tego organ w formie i terminie przewidzianych prawem – zanim nie ustali się, czy skarga na bezczynność powołanego wyżej organu jest dopuszczalna. Stwierdzenie niedopuszczalności skargi powoduje jej odrzucenie i, tym samym, niemożność przystąpienia do merytorycznej oceny zasadności skargi. W tym celu, w pierwszej kolejności należy rozważyć, czy zarządzenie, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, objęte jest zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. czy mieści się w kategorii innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, objętych hipotezą art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oczywistym jest bowiem, że przedmiotowe zarządzenie nie ma charakteru aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 cytowanej ustawy. W myśl art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomości stanowiące, zgodnie z art. 10 cytowanej ustawy, własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste. Wymaga to zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (art. 27). Nieruchomość gruntowa oddana w użytkowanie wieczyste, która stanowi własność Skarbu Państwa, może być sprzedana użytkownikowi wieczystemu za zgodą wojewody (art. 32 ust. 1a). Wyrażenie takiej zgody, o czym była już mowa wyżej, na mocy art. 11 ust. 2 cytowanej ustawy, następuje w drodze zarządzenia wydanego w terminie miesiąca od złożenia odpowiedniego wniosku przez starostę. W świetle powyższych regulacji przyjąć zatem należy, że przedmiotowe zarządzenie wojewody stanowi formalny element czynności cywilnoprawnych, do których zalicza się sprzedaż, jako formę obrotu nieruchomościami. Nie jest to więc akt z zakresu administracji publicznej, bowiem rezultat zarządzenia to skutek cywilnoprawny, a nie administracyjny (podobnie vide: postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 21 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 520/05). Za taką kwalifikacją przedmiotowego zarządzenia przemawia również okoliczność podniesiona w postanowieniu z dnia 4 marca 2003 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Kr 151/01, w której Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że adresatem zgody na zbycie nieruchomości, wyrażonej w formie zarządzenia wojewody w trybie art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest strona konkretnego postępowania w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, zarządzenie to bowiem ma charakter aktu wewnętrznego podjętego zgodnie z przyznaną wojewodzie kompetencją i skierowanego do organu właściwego do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa (podobnie vide: postanowienie WSA w Łodzi z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 424/07). Z tych względów należy przyjąć, że zarządzenie wojewody, wydane w trybie art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, a tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W konsekwencji, ewentualna bezczynność wojewody w wydaniu powyższego zarządzenia nie mieści się w kręgu spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w których sąd rozpoznaje skargi na bezczynność organów. Skarga na powyższe zarządzenie jest zatem niedopuszczalna. Jednocześnie, nie ma prawnej doniosłości w rozpatrywanej sprawie okoliczność, czy stanowisko Wojewody Z. odmawiające zgody na zbycie nieruchomości, zajęte w piśmie z dnia 18 kwietnia 2007 r. do Starosty G., odpowiada zarządzeniu w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym bardziej nie podlega roztrząsaniu w tej sprawie zagadnienie trafności przesłanek, na których oparto odmowę udzielenia zgody. W tym stanie rzeczy, Sąd, uznając, że skarga J. i A. Z. na bezczynność Wojewody Z. w przedmiocie odmowy wydania zarządzenia dotyczącego odmowy wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości nie należy do właściwości sądu administracyjnego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o jej odrzuceniu.