II OSK 98/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno del. sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 października 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 473/07 w sprawie ze skargi D. Ś. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 12 października 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 473/07 oddalił skargę D. Ś. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] wydaną w przedmiocie choroby zawodowej. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny Sąd pierwszej instancji wskazał, że sprawa choroby zawodowej D. Ś. była przedmiotem wcześniejszych rozstrzygnięć sądów administracyjnych. Naczelny Sad Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 8 grudnia 1999 r. sygn. akt II SA/Kr 1557/98 uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...], następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 października 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 1212/02 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]. Kierując się zaleceniami tego ostatniego wyroku Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. wszczął ponownie postępowanie administracyjne, które wykazało, że D. Ś. pracował w latach [...]-[...] w Zakładach [...] "[...]" S.A. w K., Zakładach [...] PZZ w K. S.A. i [...] Zakładach [...] w K. w narażeniu na działanie ponadnormatywnego hałasu. W toku postępowania uzyskano orzeczenia lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. z dnia [...] oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...]. mówiące o braku podstaw do rozpoznania u D. Ś. zawodowego uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. Medyczna jednostka orzecznicza drugiego stopnia, w oparciu o badania specjalistyczne oraz analizę porównawczą wyników badań wykonanych w latach [...]-[...], stwierdziła, że pozaślimakowy typ ubytku słuchu oraz jego wielkość, jak i asymetria uszkodzenia nie dają podstaw do rozpoznania u badanego choroby zawodowej. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. wydał w dniu [...] decyzję nie stwierdzającą u D. Ś. choroby zawodowej – uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. Po rozpatrzeniu dowołania strony Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji. W podstawie prawnej organ odwoławczy powołał art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), § 1 i § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U nr 132, poz. 1115), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W motywach rozstrzygnięcia organ zaznaczył, że wydanie decyzji stwierdzającej chorobę zawodową jest możliwe tylko wówczas, gdy upoważnione zakłady służby zdrowia rozpoznają chorobę zawodową figurującą w wykazie chorób zawodowych, a przeprowadzone przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej postępowanie dowiedzie występowania w środowisku pracy czynnika szkodliwego, którego następstwem jest rozpoznane schorzenie. W sprawie brak jest pozytywnego orzeczenia lekarskiego, co wyklucza możliwość wydania decyzji stwierdzającej u strony choroby zawodowej i to pomimo występowania w środowisku pracy czynnika szkodliwego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach D. Ś. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżący zarzucił, że decyzja organu odwoławczego została oparta wyłącznie na wyżej wymienionych orzeczeniach lekarskich, gdy jego zdaniem, nie mogą one być podstawą do wydania niekorzystnej decyzji. Choroba zawodowa jest bowiem pojęciem prawnym, a nie medycznym i kwalifikacji prawnej choroby winien dokonać inspektor sanitarny. Lekarze jedynie stwierdzają stan chorobowy i jego przyczynę. W jego przypadku uszkodzenie słuchu zostało potwierdzone. Skarżący podniósł, że ustawodawca przyjął domniemanie związku przyczynowego między określonym zagrożeniem a schorzeniem, czemu dał wyraz w wykazie chorób zawodowych zawartym z załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. Figuruje tam jako choroba zawodowa - "uszkodzenie słuchu wywołane hałasem". Z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że pracował przeszło [...] lat jako kierowca samochodu ciężarowego i był narażony na nadmierny hałas, przez co doszło do uszkodzenia słuchu. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że proces pogarszania się słuchu po zakończeniu pracy w narażeniu wyklucza związek przyczynowy między narażeniem a rozpoznaną chorobą. Hałas może uszkadzać słuch jedynie w czasie i miejscu jego działania. Na rozprawie skarżący domagał się dopuszczenia dowodu z opinii biegłego sądowego. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził, że na podstawie § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, zastosowanie znajduje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Sąd zacytował regulacje powyższego rozporządzenia z 1983 r. i stwierdził, że szczególna rola w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej przypada orzeczeniom lekarskim, wydanym przez uprawnione jednostki medyczne, które nie tylko rozpoznają chorobę zawodową występującą u pracownika, ale określają jaka jest przyczyna schorzenia. Organ inspekcji sanitarnej jest związany treścią orzeczenia lekarskiego w zakresie poczynionych w nim ustaleń dotyczących schorzenia i jego przyczyny. Organ nie ma uprawnień do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Wspomniane orzeczenia lekarskie są w istocie opiniami biegłych, a zatem obowiązkiem organów było dokonanie oceny, czy zostały wydane z zachowaniem norm zawartych w powyższym rozporządzeniu, czy nie są sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym i czy nie budzą zastrzeżeń co do rozpoznania choroby zawodowej. Dalej Sąd uznał, że organy wypełniły zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 października 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 1212/02, w szczególności stosownie do art. 80 k.p.a. oceniły wydane opinie placówek medycznych, skontrolowały czy opinie lekarskie wyjaśniły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych i czy opinie te były rzeczowo i przekonywująco uzasadnione. Zdaniem Sądu obie jednostki orzecznicze w sposób zgodny i niebudzący wątpliwości rozpoznały u skarżącego niedosłuch audiometryczny, który nie odpowiada pojęciu choroby zawodowej. Oparte na orzeczeniach lekarskich decyzje organów inspekcji sanitarnej zawierają prawidłowe i przekonywujące uzasadnienie, w związku z czym decyzjom tym nie można zarzucić naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutu skarżącego o domniemaniu związku przyczynowego między warunkami wykonywania pracy a stwierdzonym schorzeniem, Sąd zauważył, że domniemanie to ma charakter wzruszalny. Konsekwentnie może ono być obalone dowodem przeciwnym poprzez wykazanie, że chociaż praca była wykonywana w warunkach narażenia zawodowego, to jednak została ona spowodowana przyczynami nie pozostającymi w związku z pracą. W sprawie nie ustalono związku przyczynowego. Jednostki orzecznicze rozpoznały u skarżącego niedosłuch audiometryczny, ale jednocześnie stwierdziły, że jego pozaślimakowa lokalizacja wyklucza istnienie związku przyczynowego między narażeniem na hałas a rozpoznanym niedosłuchem. Sąd podniósł, że skarżący był już pięciokrotnie badany przez specjalistów jednostek orzeczniczych i w żadnej opinii nie rozpoznano u niego choroby zawodowej. Sąd odrzucił zarzuty naruszenia art. 7 i art. 10 k.p.a., a odnośnie przewlekłości postępowania uznał, że naruszenie art. 12 k.p.a. nie miało żadnego wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Wyrok został wydany w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a. D. Ś., reprezentowany przez adwokata K. K., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływa na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...], wydanej z naruszeniem § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych/.../, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na naruszeniu § 10 wyżej wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. poprzez jego zastosowanie, pomimo, że postępowanie w sprawie ustalenia choroby zawodowej zostało wszczęte w dniu [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał na różnice występujące między rozporządzeniami dotyczącymi postępowania w sprawie chorób zawodowych podnosząc m.in., że w rozporządzeniu z 1983 r. w punkcie [...] wykazu chorób zawodowych wymienia się uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu, zaś w obecnie obowiązującym rozporządzeniu z 2002 r. w pozycji [...] widnieje obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości 1, 2 i 3 kHz. Organy obu instancji przyjęły za wiarygodne określenia uszkodzenia słuchu zawarte w wykazie z 2002 r., a tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonywał oceny prawnej w trybie poprzedniego rozporządzenia z 1983 r., w którego wykazie taka pozycja nie figuruje. Sąd pierwszej instancji pominął fakt, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu [...], a więc już po wejściu w życie obecnie obowiązującego rozporządzenia. Skarżący zwrócił uwagę, że postępowanie w sprawie było wszczynane dwukrotnie; po raz pierwszy w [...] r., po raz drugi w [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do tego, czy w tej samej sprawie organy administracyjne były upoważnione do dwukrotnego wszczęcia postępowania, a także w trybie którego z wymienionych rozporządzeń należy prowadzić postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Oba zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie rzeczy do zarzutu naruszenia § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych /.../, gdyż zdaniem skarżącego kasacyjnie postępowanie w sprawie ustalenia choroby zawodowej zostało wszczęte w dniu [...]. Stosownie do wskazanego wyżej przepisu postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia rozporządzenia w życie, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Oznacza to, że postępowanie w sprawie choroby zawodowej wszczęte pod rządami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych jest prowadzone na podstawie przepisów tego rozporządzenia, aż do jego prawomocnego zakończenia. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wobec wszczęcia postępowania pod rządami rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. postępowanie prawidłowo było prowadzone na podstawie przepisów tego rozporządzenia, o czym stanowi § 10 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. Nie ma racji autor skargi kasacyjnej twierdząc, że postępowanie w sprawie zakończonej decyzją zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji zostało wszczęte dnia [...]. Jak wynika z akt administracyjnych postępowanie to zostało wszczęte w dniu [...] i było ono prowadzone aż do czasu wydania przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. decyzji z dnia [...]. W trakcie tego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylał decyzje organów inspekcji sanitarnej obu instancji co skutkowało tym, że postępowanie administracyjne w sprawie nadal się toczyło. Skutkiem wydania przez sądy administracyjne negatywnych rozstrzygnięć co do zgodności z prawem decyzji organów był powrót do takiej sytuacji w postępowaniu administracyjnym, która miała miejsce przed wydaniem uchylonych decyzji. Następnie organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wobec tego nadal toczyło się to samo postępowanie administracyjne. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. wydał decyzję w dniu [...], która została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...]. Zatem począwszy od dnia [...] do dnia [...] toczyło się jedno postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej. Faktem jest, iż z lektury akt administracyjnych wynika, że organ administracji pismami z dnia [...] oraz z dnia [...] zawiadamiał o wszczęciu postępowania, jednakże w pierwszym przypadku stwierdził, że jest to związane z wyrokiem WSA z dnia 11 października 2004 r., zaś w drugim przypadku wskazał, że chodzi o ponowne przeprowadzenie postępowania i wydanie stosownej decyzji. Obu tych pism nie można od strony procesowej traktować inaczej jak informacji o podjęciu przez organ dalszych czynności w toczącym się nadal postępowaniu administracyjnym. Zatem skoro postępowanie zostało wszczęte w dniu [...], a więc przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r., to Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował § 10 niniejszego aktu prawnego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego – adwokatowi K. K.wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.