II OSK 347/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1199/06 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1199/06 uchylono decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2006 r. oraz decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2005 r., przedstawiając następujący stan faktyczny: Prezydent Miasta Krakowa, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych, w ramach zgłoszenia budowlanego, przez inwestorów A. W. i B. W., polegających na budowie wiaty na narzędzia i drewno, na działce nr [...] przy ul. [...] w K.. Ustalono, że planowana zabudową działka ma mniejszą powierzchnię aniżeli 500 m2, a powierzchnia zabudowy wiaty nie będzie przekraczać 25 m2. Organy administracji publicznej obu instancji uznały więc, że nie ma zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a zatem konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji nie podzielił wykładni jaką przyjęły organy administracyjne podnosząc, że zasadą jest uzyskanie pozwolenia na budowę a jedynie wyjątkowo można przystąpić do budowy po tzw. zgłoszeniu budowlanym. Zgłoszenie budowlane jako łagodniejsza forma reglamentacji dotyczy przedsięwzięć drobnych, nieskomplikowanych pod względem technicznym, łatwych w realizacji. Taką właśnie jest, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, inwestycja opisana w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy tj. budowa (wymienionych tam) obiektów o powierzchni zabudowy do 25 m2. Natomiast w ocenie Sądu, opisane w drugim zdaniu wymienionego przepisu ograniczenie odnosi się do liczby takich obiektów w powiązaniu z powierzchnią działki. Co do istoty stanowi zatem wyjątek od wyrażonego w zdaniu pierwszym generalnego zwolnienia (dla wymienionych tam obiektów) od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Tylko z takim zastrzeżeniem możliwe jest nadanie właściwego znaczenia użytemu przez ustawodawcę sformułowaniu. Zdanie drugie przepisu oznacza wyłączenie z możliwości realizacji obiektu o powierzchni zabudowy do 25 m2 na podstawie zgłoszenia tylko takie sytuacje, w których "łączna liczba tych obiektów na działce" nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Sąd pierwszej instancji podkreśla, że w tym ograniczeniu nie mieści się w ogóle sytuacja, w której na danej działce ma istnieć jeden taki obiekt. Dla jednego obiektu (o wskazanych parametrach) powierzchnia działki, w kontekście omawianego ograniczenia zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, nie ma żadnego znaczenia. Sąd podniósł, że słusznie wskazuje skarżący, iż ograniczenie co do istoty dotyczy liczby obiektów, a nie powierzchni działki. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego tezę tę ostatecznie potwierdza i to, że z dniem 26 września 2005 r. (ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane) usunięto z przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 wprowadzony z dniem 31 maja 2004 r. zapis stanowiący jego ostatnie zdanie: "a powierzchnia działki nie może być mniejsza niż 500 m2". Od opisanego wyroku skargę kasacyjną sporządzoną przez radcę prawnego wniósł Wojewoda Małopolski, zarzucając w niej wyrokowi: naruszenie prawa materialnego - art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustawodawca poprzez brzmienie warunku określonego w art. 29 ust. 1 pkt 2 nie reguluje przypadku gdy działka ma powierzchnię mniejszą niż 500 m2 , co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że dla realizacji jednego obiektu powierzchnia działki w kontekście omawianego ograniczenia nie ma żadnego znaczenia. Wskazując na powyższy zarzut wnosi o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda podnosi, że w cytowanym wyżej przepisie (art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) określając powierzchnię zgłoszonej budowy do 25 m2 oraz liczbę obiektów na działce do dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, ustawodawca wskazał, iż zarówno dla zrealizowania na podstawie zgłoszenia jednego jak i dwóch obiektów na przykład dwie wiaty, budynek gospodarczy i altana, o powierzchni zabudowy do 25 m2, powierzchnia działki nie może być mniejsza niż 500 m2, bowiem również jeden taki obiekt ma "przypadać" na każde 500 m2 powierzchni działki. Tak więc w przypadku braku wymaganej powierzchni działki warunek ten nie jest spełniony. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jeżeli nie byłoby ograniczenia powierzchni, to zapis dotyczący powierzchni działki zostałby wykreślony wraz ze zmianą przepisu wprowadzoną z dniem 31 maja 2004 r., na który powołuje się Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku (str.3 uzasadnienia). W ocenie Wojewody Małopolskiego w wykładni art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przedstawionej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dającej możliwość realizacji opisanego obiektu o powierzchni 25 m2 na dowolnej powierzchni działki na podstawie zgłoszenia prowadziłoby do całkowicie błędnej interpretacji zapisów zawartych w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za nie mającą usprawiedliwionych podstaw, zważył co następuje: Przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że pozwolenia na budowę nie jest wymagane dla "(...) wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki". Bezsporne jest w sprawie, że inwestorzy zgłosili o zamiarze posadowienia wiaty o pow. do 25 m2 na działce, której powierzchnia jest mniejsza aniżeli 500 m2 . Organy administracji publicznej wbrew zdroworozsądkowym zasadom przyjęły wykładnię, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ogranicza zabudowę jednego obiektu o pow. do 25 m2 na działce o powierzchni mniejszej aniżeli 500 m2. Przepis ustawy natomiast jest jasny, na co wskazał inwestor a w sposób przejrzysty i logiczny wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny. W szczególności Sąd pierwszej instancji wskazał na zmianę przepisu jaki wprowadziła ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane. Przepis ten wprowadzał bowiem zmianę o treści: (art. 29 ust.1 pkt. 2) "wolno stojących budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 10 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów nie może przekraczać jeden na każde 500 m2 powierzchni działki, a powierzchnia działki nie może być mniejsza niż 500 m2". Powrót do pierwotnego tekstu ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw wskazuje na to, że ustawodawca zrezygnował z ograniczenia powierzchni do 500 m2 działki dla jednego obiektu a pozostawił dla dwóch obiektów nie przekraczających 25 m2. Twierdzenie strony skarżącej, że: "(...) jeżeli nie byłoby ograniczenia powierzchni, to zapis dotyczący powierzchni działki zostałby wykreślony wraz ze zmianą przepisu wprowadzoną z dniem 31 maja 2004 wskazuje, że pełnomocnik Wojewody nie widzi różnicy w zabudowie działki dwoma i jednym obiektem i stąd ta błędna wykładnia. W skardze kasacyjnej Wojewoda Małopolski podnosi: "W ocenie strony przeciwnej do skarżącej przyjęcie interpretacji art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przedstawionej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2007 r., dającej możliwość realizacji opisanego obiektu o powierzchni 25 m2 na dowolnej powierzchni działki na podstawie zgłoszenia prowadziłoby do całkowicie błędnej interpretacji zapisów zawartych w tym przepisie". Do tego stwierdzenia ogranicza się cała argumentacja skargi kasacyjnej, co wskazuje jedynie na niedopuszczalną polemikę z przekonaniem Sądu pierwszej instancji. Nie jest to bowiem wykładnia lecz prezentowanie innego przekonania, aniżeli wyraził Sąd Wojewódzki po analizie przepisu. W skardze kasacyjnej nie przedstawia się bowiem na jakich przesłankach oparto rozumowanie organu administracji publicznej. Warto więc jedynie podnieść, że gdyby ustawodawca chciał ograniczyć powierzchnię działki do jednego obiektu o pow. nie przekraczającej 25 m2 to można było to zrobić prosto i przejrzyście. To bowiem "ratio est anima legis" (rozsądek (rozum) jest duszą ustawy) i zgodnie z nim należy przepisy prawne interpretować. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane należy zatem odczytać zgodnie z tą zasadą w ten sposób, że: "pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2. Łączna liczba tych obiektów na działce nie może natomiast przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki". Taka wykładnia wynika z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, która w skardze kasacyjnej nie została w żaden sposób podważona. Z tych zatem względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.