II OSK 402/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. J. i Z. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt III SA/Gd 247/07 w sprawie ze skargi R. J. i Z. J. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt III SAS/Gd 247/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę R. J. i Z. J. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego. Prezydent Miasta Gdańska, na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 11 lit. c ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych, pomiędzy organy gminy a orany administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1990 r. Nr 34, poz. 198 ze zm.), orzekł o wymeldowaniu R., Z. i A. J. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w G.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Z wnioskiem o wymeldowanie R., Z. i A. J. z lokalu wystąpił Gdański Zarząd Nieruchomości Komunalnych. W wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, że R. i Z. J. oraz ich córka A. J. nie zamieszkują w lokalu od około 17 lat, to jest od czasu kiedy wyjechali do Niemiec w celu podjęcia leczenia ciężko chorej A. J.. Na czas nieobecności opiekę nad lokalem powierzyli znajomym bez wiedzy i zgody administracji. Po upływie kilku lat R. i Z. J. zażądali zwrotu mieszkania, do czego jednak nie doszło, pomimo prób odzyskania lokalu. Pomimo powyższego nie wystąpili oni do sądu z powództwem o przywrócenie naruszonego posiadania. Mając na uwadze ustalony stan faktyczny Prezydent Miasta Gdańska doszedł do przekonania, że spełniona została przesłanka wymeldowania z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W odwołaniu R. J. i Z. J. wyjaśnili, że przyczyną ich wyjazdu za granicę była konieczność zapewnienia prawidłowego i skutecznego leczenia ich córki A.. Od 1990 r. przebywa ona pod stała opieką medyczną w Niemczech. W międzyczasie stan zdrowia R. J. także uległ pogorszeniu i wymagała ona stałej opieki lekarskiej. W chwili obecnej stan zdrowia R. J. i A. J. ustabilizował się i ich powrót do kraju jest obecnie możliwy. Ich zamiarem był wyjazd na czas określony i nie zamierzali oni opuścić lokalu na stałe. Wojewoda Pomorski utrzymał decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zdaniem organu w sprawie nie budziło wątpliwości, że R. J. i Z. J. wraz z córką A. nie zamieszkują w lokalu. Pobyt stały związany jest z przebywaniem pod danym adresem z zamiarem pobytu stałego, co oznacza, że w lokalu tym osoba posiada centrum życiowe. W ocenie Wojewody takim centrum dla skarżących i ich córki nie jest lokal przy ul. [...], stąd też utrzymywanie w nim meldunku stanowiłoby fikcję. Wyrażana przez strony chęć powrotu do kraju i zamieszkania w lokalu za jakiś czas nie może uzasadniać wydania decyzji o odmowie wymeldowania z pobytu stałego; jest to bowiem zdarzenie przyszłe i niepewne. W skardze R. J. i Z. J. wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego. Zarzucili naruszenie prawa materialnego: art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez ustalenie, że strony opuściły lokal oraz poprzez brak ustalenia czy nie zawiadomiły organu meldunkowego o opuszczeniu lokalu na czas określony. Argumentacja skargi powielała zarzuty podniesione w odwołaniu. Wskazano również, że o fakcie wyjazdu i opuszczeniu lokalu organ został powiadomiony o czym świadczy fakt skierowania pisma organu z dnia 28 lipca 1999 r. wysłanego do skarżących na ich adres w Niemczech. Okoliczności tych organ odwoławczy nie uwzględnił, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 3 powołanej ustawy. Dodatkowo wskazano, że konieczność wyjazdu dotyczyła całej rodziny, zaś pozostawienie lokalu pod opieką osób trzecich świadczy o zamiarze powrotu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie i potrzymał dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutu, że wyjazd skarżących miał charakter czasowy, wskazał, iż zamieszkują oni w Niemczech od 1990 r. i z uwagi na tak długi okres czasu trudno tę sytuację nazwać czasowym opuszczeniem lokalu. Zdaniem organu, to w Niemczech zogniskowane są ich interesy życiowe i tam na stałe przebywają. Oddalając skargę wyrokiem z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt III SA/Gd 247/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał na treść art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W myśl tego przepisu organ administracji wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub tymczasowego trwającego ponad trzy miesiące i jednocześnie nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Jedyną przesłanką wymeldowania jest fakt opuszczenia miejsca zameldowania bez dopełnienia obowiązku wymeldowania, przy czym w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjęty został pogląd, że o opuszczeniu miejsca pobytu stałego można mówić jedynie wówczas, jeżeli ma on charakter dobrowolny i trwały. Sąd zwrócił też uwagę, że instytucje zameldowania oraz wymeldowania z lokalu mają charakter wyłącznie ewidencyjny i jako takie nie rodzą uprawnień do lokalu ani też nie przesądzają o ich utracie. Są to wyłącznie akty, których istota sprowadza się do administracyjnej rejestracji danych o miejscu pobytu oznaczonej osoby. Analizując materiał dowodowy z punktu widzenia zaistnienia przesłanek wymeldowania Sąd doszedł do wniosku, iż R., Z. i A. J. dobrowolnie opuścili miejsce zameldowania. Bezspornie nie przebywali oni w lokalu od 1990 r. Sąd rozważył również czy opuszczenie miejsca stałego pobytu wiązało się z zamiarem skarżących stałego związania się z tym innym miejscem i urządzenie w nim nowego centrum życiowego - co świadczy o trwałym opuszczeniu dotychczasowego miejsca pobytu. Zdaniem Sądu nie można było uznać wyjaśnień skarżących, że ich pobyt zagranicą ma charakter tymczasowy, bowiem jest związany z potrzebą zapewnienia córce odpowiedniego leczenia. Nie można było uznać za czasowy, trwający nieprzerwanie przez 17 lat pobyt w innym miejscu, w którym skarżący mieszkają i pracują. Sąd zaznaczył, że skarżący nie wykazali, by w trakcie pobytu zagranicą mieli jakikolwiek trwały związek z rodzinnym krajem. Ponadto w związku z wyjazdem zagranicę pozostawili lokal pod opieką osób trzecich, które pomimo kierowanych do nich wielokrotnie wezwań do opróżnienia i wydania lokalu, nadal w nim przebywają. Podejmowane w międzyczasie próby wejścia do lokalu nie przyniosły rezultatu, skarżący nie wystąpili przy tym z roszczeniem windykacyjnym, uniemożliwiając sobie tym samym dalszy pobyt w tym lokalu. W konkluzji uzasadnienia Sąd stwierdził, że przyjęte w wyroku stanowisko jest zbieżne z dotychczasową linią orzecznictwa w sprawach wymeldowania. Przyjmuje się bowiem, że osoba, która bez uprzedniego wymeldowania przebywa od wielu lat poza granicami Polski, nie odwiedza zajmowanego dotychczas lokalu nawet okazjonalnie, nie przechowuje w nim własnych przedmiotów ani sprzętów oraz nie czyni żadnych starań o zapewnienie sobie w tym lokalu dalszego pobytu - jest osobą, która dobrowolnie i w sposób trwały opuściła lokal (wyrok z dnia 24 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 561/05, Lex nr 194344). Sąd nie uznał także zarzutu naruszenia art. 15 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Podkreślił, że z treści pisma Urzędu Miejskiego w Gdańsku z dnia 28 lipca 1999 r. nie wynika, by właściwy organ został zawiadomiony przez skarżących o ich wyjeździe zagranicę. Nie może o tym świadczyć fakt skierowania pisma na niemiecki adres skarżących. Z jego treści wynika natomiast, że organ nie posiadał informacji o tym kiedy skarżący opuścili lokal i co było tego powodem. Skargę kasacyjną złożyli R. J. i Z. J. zarzucając naruszenie art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - poprzez ustalenie, że skarżący trwale opuścili miejsce pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w G.. Wskazując na ten zarzut wnieśli o uchylenie wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyjaśnili, że opuścili lokal i wyjechali do Niemiec z uwagi na konieczność leczenia córki A., która cierpi na ciężką i przewlekłą chorobę związaną z jej niedorozwojem umysłowym (na dowód tego została dołączona do akt sprawy dokumentacja lekarska). Wyjazd ten był potrzebny i konieczny, gdyż w opinii polskich lekarzy nie było możliwości wyleczenia A., a jej życie miało potrwać 2 lub najwyżej 3 lata. Terapia zastosowana w Niemczech była skuteczna i prawidłowa. Udało się uratować życie A., które obecnie jest niezagrożone. Jej stan zdrowia jest na tyle dobry, że rodzina chce wrócić do Polski, tylko doraźnie 2-3 razy w roku wyjeżdżać do Niemiec na okresowe leczenie i badanie lekarskie. Zdaniem skarżących okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, że wyjazd do Niemiec planowany był na czas określony, związany z leczeniem córki. Zawsze jednak zamiarem skarżących był powrót do kraju po zakończeniu leczenia. Z tych względów skarżący zaprzeczyli ustaleniom Sądu pierwszej instancji, jakoby ich wyjazd był wyjazdem na stałe. Nie świadczy o tym ani fakt przebywania zagranicą kilkunastu lat, ani też żaden inny dowód. Zdaniem skarżących o fakcie wyjazdu i o opuszczeniu lokalu, jak o miejscu czasowego pobytu stron, Urząd Miejski w Gdańsku był powiadomiony, czego dowodem jest pismo z dnia 28 lipca 1999 r. przesłane na niemiecki adres. Ponadto R. J. i Z. J. przynajmniej raz w roku przyjeżdżali do Polski i każdorazowo próbowali wejść do lokalu - co uniemożliwiali obecni tam lokatorzy. W konkluzji skarżący wyjaśnili, że nie ustały ich związki z Polską ani mieszkającą tu rodziną. Podkreślili, iż ich wyjazd spowodowany był wyłącznie nadzwyczajną okolicznością jaką była choroba córki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skargę kasacyjną oparto jedynie na zarzucie naruszenia art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Osoba, która wyjeżdża za granicę na okres dłuższy niż 3 miesiące, jest obowiązana zgłosić swój wyjazd oraz powrót właściwemu ze względu na miejsce pobytu stałego organowi. Zgłoszenia wyjazdu dokonuje się najpóźniej w dniu opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu, a zgłoszenia powrotu - najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia powrotu. Wyłącznym warunkiem badanym przez organ w sprawie o wymeldowanie jest "opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego", a więc zdarzenie ze sfery faktów. Skarżący zarzucili w skardze kasacyjnej naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, bowiem - ich zdaniem - nie miało miejsca trwałe opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego (w rozumieniu tego przepisu), jakim jest lokal nr [...] przy ul. [...] w G.. Legalność decyzji o wymeldowaniu w trybie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych zależy od nadania właściwego znaczenia terminowi "opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego bez wymeldowania". Sąd pierwszej instancji właściwie ocenił, że twierdzenia skarżących o przyczynach kilkunastoletniego pobytu za granicą i o zamiarze powrotu do Polski nie dają podstawy do uznania, że nie opuścili oni lokalu. Z ustaleń, których R. i Z. J. nie kwestionowali wynika, że od czasu wyjazdu do Niemiec nie przebywali w lokalu. Nie podjęli także kroków prawnych, aby przywrócić jego posiadanie (choć twierdzili, że było ono naruszone bezprawnie przez osobę, której lokal powierzono). Zasadności zaskarżonego wyroku nie może podważyć też stwierdzenie skarżących o podejmowanych próbach wejścia do lokalu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie orzekł przyjmując, że osoby, które bez uprzedniego wymeldowania przebywają od wielu lat poza granicami Polski, nie odwiedzają zajmowanego dotychczas lokalu nawet okazjonalnie, nie przechowują w nim własnych przedmiotów ani sprzętów oraz nie czynią starań prawnych o zapewnienie sobie w tym lokalu dalszego pobytu - są osobami, które dobrowolnie i w sposób trwały opuściły lokal. Zachodzą więc względem nich podstawy do wymeldowania w oparciu o art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Pogląd dotyczący "trwałości" i "dobrowolności" prezentowany był w orzecznictwie sądów administracyjnych kilkukrotnie. Celem ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest dyscyplinowanie obywateli z punktu widzenia wiedzy posiadanej przez właściwe organy o miejscu, w którym aktualnie obywatele rzeczywiście przebywają. Należy podkreślić, że w obecnym stanie prawnym ewidencja ludności jest instytucją służącą odzwierciedlaniu stanu faktycznego; dostarcza organom wiedzy o rzeczywistym miejscu pobytu obywatela i w żaden sposób nie wiąże się ze sferą praw do lokalu bądź zajmowanego pomieszczenia. Nieodłącznym składnikiem systemu ewidencji ludności jest mechanizm wymeldowywania, a więc formalnego usuwania informacji o zameldowaniu, jeżeli informacja ta przestaje obrazować wynikający z uprzedniego zgłoszenia stan faktyczny (wyroku z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 3169/00, publ. Lex 50123). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można też uznać, iżby skarżący skutecznie skorzystali z trybu zgłoszenia wyjazdu określonego w art. 15 ust. 3 ustawy. Trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, iż z treści pisma Urzędu Miejskiego w Gdańsku z dnia 28 lipca 1999 r. nie wynika, by właściwy organ został zawiadomiony przez skarżących o ich wyjeździe za granicę. Nie świadczy o tym też fakt skierowania pisma na niemiecki adres skarżących. Z pisma wynika, że organ wykonał w ten sposób jedną ze zwykłych czynności wyjaśniających mających na celu ustalenie kiedy skarżący opuścili lokal i co było tego powodem. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że zaskarżony wyrok nie narusza prawa w zakresie objętym zarzutami skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.