I SA/Wa 1173/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch sędzia WSA Emilia Lewandowska asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2007 r. sprawy ze skargi P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania "P." S.A. Oddziału [...] w W., umorzyła postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę Miejską Ś. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w Ś., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie Ś. jako działka nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Wojewoda Dolnośląski stwierdził nabycie przez Gminę Miejską Ś. z mocy prawa nieodpłatnie własności przedmiotowej nieruchomości. Dnia 21 marca 2006 r. organ poinformował strony o wszczęciu z urzędu na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. nabycia z mocy prawa przez Gminę Miejską Ś. prawa własności do wskazanego gruntu zabudowanego budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym. Po przeprowadzeniu analizy przedłożonych dokumentów organ I instancji ustalił, że z ich treści wynika, iż sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa na mocy dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Według stanu na dzień 27 maja 1990 r., była wykazana w ewidencji gruntów jako stanowiąca własność Skarbu Państwa, we władaniu P. w W. Organ uznał, że Dolnośląska Dyrekcja Okręgowa [...] w W. nie legitymuje się tytułem prawnym do tej nieruchomości. Mienie będące we władaniu państwowych osób prawnych bez tytułu prawnego w formie prawem przewidzianej należało natomiast do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, zatem podlegało komunalizacji z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy. Wobec powyższego organ uznał, że sporna nieruchomość spełnia przesłanki do komunalizacji z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, bowiem w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła ona mienie ogólnonarodowe, a uprawnienia właścicielskie w stosunku do nich wykonywał w imieniu Skarbu Państwa terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Nie zgadzając się z tym stanowiskiem Spółka "P." S.A. wniosła odwołanie. W jego uzasadnieniu zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym przez jego niezastosowanie i art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez jego zastosowanie. Zdaniem odwołującego się decyzja komunalizacyjna Wojewody Dolnośląskiego została wydana w warunkach naruszenia prawa. Odwołujący się dowodził, że przedmiotowa nieruchomość nie może podlegać komunalizacji, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki ustawowe, według których następuje stwierdzenie nabycia z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa mienia na rzecz właściwych gmin, gdyż według stanu na dzień 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość należała do przedsiębiorstwa państwowego "P." wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym i podlegała wyłączeniu z komunalizacji z mocy prawa, zgodnie z art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zdaniem odwołującego się organ I instancji nie rozpoznał w pełni przedstawionej sprawy. W sposób nieuzasadniony Wojewoda pominął obowiązujące w Polsce powojennej regulacje prawne dotyczące mienia oddanego przedsiębiorstwu państwowemu P.. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji stwierdził, że przede wszystkim wyjaśnienia wymaga okoliczność, czy odwołującemu się w ogóle przysługuje przymiot strony postępowania komunalizacyjnego. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy uznał, że stronami tego postępowania są Skarb Państwa, reprezentowany przez właściwego starostę, oraz właściwa gmina. Jeżeli inny podmiot uważa, że jest stroną tego postępowania, powinien to wykazać. W szczególności chodzi o taki podmiot, który uprawdopodobni, że przysługuje mu prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości. Organ II instancji wyjaśnił, że wystarczające jest dla skutecznego wniesienia odwołania przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, skuteczne zatem powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. W niniejszej sprawie odwołujący nie jest właścicielem rzeczonej nieruchomości ani też nie przysługuje mu do niej żadne prawo rzeczowe. Nie przysługuje mu również zarząd do rzeczonej nieruchomości. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka "P." S.A. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odwołaniu i zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) poprzez jego wadliwe zastosowanie, - art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca spółka nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy przepisów wynika, że strona skarżąca została powołana do wykonywania m.in. zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. - art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że stronie skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania komunalizacyjnego. W tej sytuacji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania komunalizacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd jest obowiązany wziąć pod rozwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. Zaskarżoną decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa negatywnie rozstrzygnęła kwestię legitymacji P. do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Dolnośląskiego stwierdzającej nabycie z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., przez Gminę Miejską Ś., oznaczonego mienia Skarbu Państwa. W tej sytuacji zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym jest pojęcie interesu prawnego pojmowanego ogólnie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca, potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny powinien być konkretny, indywidualny, dający się zaspokoić poprzez wydanie decyzji. Chodzi o interes prawny szeroko rozumiany, tzn. chroniony prawem powszechnie obowiązującym. Prawo do wnoszenia odwołań (art. 127-140 kpa) jest rozwinięciem zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 kpa. Jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, a zatem skuteczne powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Jeżeli twierdzenie podmiotu nie zostanie przez organ odwoławczy pozytywnie zweryfikowane, to wydaje on decyzję o umorzeniu postępowania. Jednakże wydanie decyzji o umorzeniu postępowania wymaga analizy, czy istotnie nie istnieją podstawy do uznania, że wnoszący odwołanie posiada przymiot strony. Analiza taka powinna być przeprowadzona przez organ odwoławczy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wykładni przepisów prawa. Organ odwoławczy dokonując weryfikacji interesu prawnego skarżącego prawidłowo ustalił powołując się na utrwalone orzecznictwo sądowe, że komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) dokonywana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. dotyczy z jednej strony Skarbu Państwa, z drugiej zaś właściwej gminy nabywającej mienie. Przepis art. 5 ust. 1 wyznacza więc zasadniczy zakres podmiotowy postępowania w przedmiocie komunalizacji z mocy prawa. Należy jednak zwrócić uwagę, że źródeł interesu prawnego w sprawach o komunalizację mienia Skarbu Państwa z mocy prawa nie można ograniczać do powołanego art. 5 ust. 1 zwłaszcza, gdy chodzi o złożone stany prawne wynikające z przekształceń dotyczących mienia Skarbu Państwa (np. uwłaszczenie). Decyzja komunalizacyjna oparta na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. ma charakter deklaratoryjny i stwierdza stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Wszelkie zatem zmiany stanu faktycznego, które nastąpiły po tym dniu nie mogą mieć znaczenia prawnego. Nie dotyczy to jednak zmian stanu prawnego jaką wprowadził art. 34 ustawy z dnia 8 marca 2000 r. Jako strona postępowania komunalizacyjnego skarżący mógłby w oparciu o przepis art. 34 tej ustawy kwestionować spełnienie przesłanek wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych a zwłaszcza to, że mienie którego dotyczy decyzja Wojewody należało do Gminy Ś.. Organy administracji nie kwestionują twierdzeń skarżącego, że skomunalizowana nieruchomość była w jego posiadaniu. W aktach sprawy znajduje się pismo Prezydenta Miasta Ś. z dnia 3 kwietnia 2006 r. (k-27 akt adm.) zawierające oświadczenie, że Gmina Miasto Ś. nie wnosi zastrzeżeń do uwłaszczenia sporną nieruchomością P., a nie wdając się w merytoryczną ocenę decyzji organu I instancji można tylko wskazać, że nie odniósł się on do tej okoliczności w uzasadnieniu wydanej decyzji. Przepis art. 34 ust. 1 ustawy z 8 marca 2000 r. stanowi materialnoprawną przesłankę ubiegania się przez skarżącego o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego na spornej nieruchomości pod warunkiem, że pozostanie ona własnością Skarbu Państwa. Tym samym P. ma interes prawny, którego dotyczy postępowanie komunalizacyjne, bowiem ewentualna komunalizacja nieruchomości wyklucza możliwość nabycia z mocy prawa prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości. Skarżący jest więc stroną postępowania komunalizacyjnego, którego przedmiotem jest nieruchomość wskazana w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", ma bowiem interes prawny w wykazaniu, że mająca podlegać komunalizacji nieruchomość nie przeszła z mocy prawa na własność gminy w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 24 sierpnia 2004 r. sygn. akt I SA 3065/02 (niepublikowany). Niezależnie od tego stwierdzenie, że strona skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, jest w ocenie Sądu przedwczesne. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że oceny istnienia bądź nieistnienia prawa zarządu nie można ograniczyć do możliwości wylegitymowania się przez P. decyzją o oddaniu nieruchomości w zarząd. Zagadnienie statusu przedmiotowego mienia, które bezspornie pozostawało w dniu 27 maja 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P., wymagało wyjaśnienia również w świetle przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie tego przedsiębiorstwa. Skoro przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w dacie komunalizacji we władaniu P., a dodatkowo z akta sprawy wynika, że przeszła ona na własność Państwa na podstawie przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87), to przed wydaniem decyzji obowiązkiem organu było ustalenie, kiedy i w jaki sposób nastąpiło objęcie przedmiotowej nieruchomości we władanie przez P. Po II Wojnie Światowej na skutek zmiany granic Państwo Polskie obejmowało majątek istniejący na tzw. Ziemiach Zachodnich, w skład których wchodziło również miasto Ś.. Generalnie następowało to na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62). Zgodnie z treścią przywołanej ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. na własność Państwa przeszły m.in. przedsiębiorstwa komunikacyjne Rzeszy Niemieckiej i niemieckich osób fizycznych i prawnych, przy czym - fakt godny podkreślenia - przy przejmowaniu na własność przez Państwo Polskie przedsiębiorstw m.in. komunikacyjnych wyłączona została droga postępowania przed Komisją do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw, a o przejęciu orzekał autorytatywnie właściwy Minister (§ 16 i 30 powołanego wyżej rozporządzenia z 1947 r.). W tym miejscu zwróć trzeba uwagę, że na mocy przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 4 listopada 1944 r. o militaryzacji Polskich Kolei Państwowych (Dz. U. Nr 11, poz. 55) P. zostały zmilitaryzowane i zarządzanie nimi przeszło na Naczelnego Dowódcę Wojska Polskiego lub na upoważnione przezeń osoby. Dekret ten obowiązywał do dnia 20 lipca 1949 r., kiedy to ustawą z dnia 1 lipca 1949 r. o zniesieniu militaryzacji Polskich Kolei Państwowych (Dz. U. Nr 42, poz. 305) został uchylony. Z analizy akt sprawy wynika, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie zbadała regulacji prawnych, w oparciu o które Kolej przejmowała majątek byłych kolei niemieckich. Jako jednostka zmilitaryzowana P. podlegała w tym okresie innym zasadom zarządzania niż przedsiębiorstwa nie mające takiego statusu. Wiele kwestii mogło mieć bowiem swoje uzasadnienie w treści konkretnych poleceń, które kierowane do jednostki zmilitaryzowanej, a więc zrównanej prawnie praktycznie z wojskiem, mogły mieć mniej sformalizowany charakter. Niezbędne było zatem wyjaśnienie, na jakiej podstawie oparte było dysponowanie gruntem Skarbu Państwa przez P. i jakie skutki dla jego statusu spowodowało wejście w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Jeśli bowiem fakt objęcia przedmiotowej nieruchomości we władanie przez P. nastąpił w okresie, gdy Kolej podlegała militaryzacji, to wymaganie by legitymowała się stosowną decyzją administracyjną z tamtego okresu byłoby, zdaniem Sądu, nieuzasadnione, gdyż - jak wspomniano wyżej - przedsiębiorstwo to było wówczas w inny sposób zarządzane. W odróżnieniu od wielu innych przedsiębiorstw o zasięgu ogólnokrajowym - Kolej była zawsze (w tym również w 1990 r.) przedsiębiorstwem cechującym się odrębnością. Pracownicy Kolei np.: podlegali szczególnym przepisom, mającym pierwszeństwo przed kodeksem pracy, również kwestie emerytalne pracowników Kolei były specyficznie rozwiązane. Wreszcie P. posiadało całkowicie odrębne lecznictwo a także wiele budynków mieszkalnych. Również ustawowe wyłączenie spod komunalizacji na wniosek mienia, którego posiadaczem było P. (ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Kolej Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) potwierdza powyższą odrębność i specyfikę tego przedsiębiorstwa. Zasygnalizowane odrębności P. stanowią zatem dowód, że władze państwowe, mając na względzie szczególne znaczenie tego przedsiębiorstwa dla interesów Państwa, zawsze w sposób odrębny regulowały sytuację prawną P., tak by zapewnić stabilizację ich sytuacji prawnej i gospodarczej. Rozstrzygając sprawę organ nie powinien poprzestać jedynie na teoretycznej analizie obowiązujących w różnych okresach przepisów, ale wskazać, które z nich mają zastosowanie lub nie znajdują zastosowania w odniesieniu do konkretnych zdarzeń prawnych lub faktycznych dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa czyniąc rozważania, czy strona skarżąca posiadała tytuł prawny do sprawowania zarządu, poprzestała na stwierdzeniu, że zarząd mógł być ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości. Nie wzięła natomiast pod uwagę, że przed 1961 r. tytuł prawny do konkretnej nieruchomości mógł powstać także na mocy innych zdarzeń prawnych (np. protokołu zdawczo-odbiorczego - patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 583/05). Zgodnie z treścią art. 7 kpa organy administracji publicznej obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy tego nie uczynił. Wobec niewyjaśnienia tej kwestii rozstrzygnięcie organu II instancji jest nieprawidłowe i zostało wydane z naruszeniem art. 28 i 77 § 1 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.