I OSK 436/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1068/07 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz A. J. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1068/07 oddalił skargę A. J. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] imiennym nakazem z dnia [...] listopada 1986 r. nr [...] przydzielił A. J. osobną kwaterę stałą położoną w B., Osiedle [...] m. [...] wraz z pomieszczeniem przynależnym (piwnica). Ten sam organ, na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz.U. z 1989 r. nr 52, poz. 309) i art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokalu (Dz.U. nr 85, poz. 388), w dniu [...] czerwca 1995 r. wydał decyzję nr [...], którą wyraził zgodę na włączenie pomieszczenia gospodarczego nr [...] w budynku [...] kompleksu [...] do pomieszczeń przynależnych do przedmiotowej kwatery stałej. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2005 r. nr 41, poz. 398 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. stwierdził nieważność decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. W jej uzasadnieniu podał m.in., że wojskowy organ kwaterunkowy mógł wydać wyłącznie decyzję o przydziale kwatery stałej. Żaden przepis ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych nie dawał temu organowi prawa do wydania decyzji administracyjnej o przydziale pomieszczenia gospodarczego. Minister Obrony Narodowej - po rozpatrzeniu odwołania decyzją nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu przedstawił stan sprawy i stwierdził m.in., że skoro decyzja Dowódcy Jednostki Wojskowej z dnia [...] czerwca 1995 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i tym samym zaistniała przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to należało utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja Ministra Obrony Narodowej stała się przedmiotem skargi złożonej przez A. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] czerwca 19995 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę, Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę uznał, że zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych osobną kwaterę stałą przydziela wojskowy organ kwaterunkowy. Taka kwatera została skarżącemu przydzielona imiennym nakazem z dnia [...] listopada 1986 r. wraz z pomieszczeniem przynależnym (piwnicą) w rozumieniu art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokalu, zgodnie, z którym, do lokalu (mieszkalnego) mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż, zwane dalej "pomieszczeniami przynależnymi". Imienny nakaz przydziału skarżącemu osobnej kwatery stałej wraz z pomieszczeniem przynależnym wypełnił dyspozycję tych przepisów. Oznacza to, że na podstawie tego samego przepisu, tj. art. 19 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych, organ nie mógł wydać kolejnej decyzji. Przepis ten, nie przewidywał bowiem możliwości wydania decyzji uzupełniającej "o włączeniu" do przydzielonej skarżącemu osobnej kwatery stałej innych pomieszczeń gospodarczych. W konsekwencji, Sąd stanął na stanowisku, że decyzja Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] o przydziale (włączeniu) skarżącemu spornego pomieszczenia gospodarczego została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co oznacza, że organ zasadnie wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności, które zakończył wydaniem zaskarżonej decyzji. Fakt, iż organ uznał, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa dla niniejszego rozstrzygnięcia nie ma znaczenia, gdyż w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. została określona również druga przesłanka, która skutkuje również unieważnieniem decyzji, tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Dlatego Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty nie są zasadne. Od powyższego wyroku A. J. złożył skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niesłuszne zastosowanie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesione, że Sąd nie odniósł się właściwe do podstawy prawnej przyjętej w wydanych w sprawie decyzjach administracyjnych. Zarówno Prezes WAM i Minister Obrony Narodowej na podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej przyjęli rażące naruszenie prawa. Obydwie decyzje wymieniają tę podstawę. Tymczasem Sąd winien był zbadać, czy zaskarżone decyzji zostały wydane zgodnie z art. 107 k.p.a. Wprawdzie obie decyzje powołały jako podstawy prawne art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jednakże w innym zakresie niż to uczynił Sąd. Skoro zatem decyzje nie zawierają właściwej podstawy prawnej powinny zostać uchylone stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oczywistość naruszenia prawa jest wstępną przesłanką do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, na które składają się jeszcze dwie: charakter przepisy, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Prezes WAM wskazał, jaki przepis został naruszony, ale nie wykazał dlaczego ocenił je jako rażące. Trudno przyjąć, że przydzielenie skarżącemu pomieszczenia gospodarczego jako przynależnego do zajmowanego lokalu - kwatery stałej - naruszało porządek prawny w demokratycznym państwie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie. W piśmie z 16 marca 2009 r. nowy pełnomocnik składającego skargę kasacyjna powołał się na wyrok NSA z 28 stycznia 2009 r., II OSK 216/08 wydany w tożsamej w zakresie stanu faktycznego sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie spełnia wymienione wyżej wymagania, choć nie oznacza to, że wszystkie podniesione w niej zarzuty opierają się na usprawiedliwionych podstawach. Jako pierwszy wymaga rozważenia podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący upatruje naruszenia tego przepisu w tym, że przepis ten został powołany przez Sąd w innym zakresie niż zrobiły to organy administracji. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 wymienia dwie przesłanki stwierdzenia nieważności: wydanie decyzji bez podstawy prawnej i wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Organy orzekające w sprawie uznały, że przedmiotowa decyzja Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdy tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku przyjął, że decyzja z dnia [...] czerwca 1995 r. została wydana bez podstawy prawnej. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podniesionymi w niej zarzutami naruszenia prawa, ale nie jest związany uzasadnieniem tych zarzutów. Rozpoznając zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w tym kontekście trzeba stwierdzić, że w doktrynie i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" nie można utożsamiać ani z decyzją, w której nie podano w ogóle podstawy prawnej, ani z decyzją, w której błędnie taką podstawę prawną oznaczono. Decyzja zawierająca taki wady będzie, co prawda wadliwa, ale nie będzie to wada określona w art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - jako wydanie decyzji bez podstawy prawnej (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a., Komentarz, wyd. 9, Warszawa 208, s. 755 - 756). Decyzją z [...] listopada 1986 r. przyznawała skarżącemu osobną kwaterę stałą. na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz.U. nr 19, poz. 121 z późn. zm.). Decyzją z [...] czerwca 1995 r. wyrażono zgodę, powołując się na art. 19 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych w zw. z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. nr 85, poz. 388) na włączenie pomieszczenia nr [...] w budynku [...] kompleksu [...] do pomieszczeń przynależnych do kwatery stałej. Trzeba zauważyć, że stosownie do art. 21 ustawy z 20 maja 1976 r. wojskowy organ kwaterunkowy był obowiązany "przekazać osobną kwaterę stałą w stanie zdatnym do użytku wraz z pomieszczeniami przynależnymi oraz zapewnić sprawne działanie zainstalowanych urządzeń technicznych...". Z przepisów tych wynika, że przydział osobnej kwatery stałej następował wraz z przyznaniem pomieszczeń przynależnych do tej kwatery. Skoro ustawa nie określała pojęcia "pomieszczeń przynależnych" można było posłużyć się określeniem tych pomieszczeń zamieszczonym w art. 2 ust. 4 ustawy o własności lokali. W teorii prawa przyjmuje się bowiem, że ustalając znaczenie normy prawnej trzeba dążyć do tego, aby było ono "najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm części systemu prawa, do którego interpretowana norma należy" - J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa. 1980, s. 403. Zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy o własności lokali pomieszczenia przynależne do lokalu to w szczególności: piwnica, strych lub magazyn. Są one częścią składowa lokalu. Tak więc, skoro wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, to takim pomieszczeniem może być również komórka. Prowadzi to do wniosku, że skoro przydział osobnej kwatery stałej następował wraz z pomieszczeniami przynależnymi, to organ administracji wojskowej mógł na podstawie art. 155 k.p.a. zmienić za zgodą strony decyzję o przydziale kwatery w zakresie pomieszczeń przynależnych. Prowadzi to do konstatacji, że bez względu na sposób sformułowania (określenia) w zaskarżonej decyzji jej podstawy prawnej, rzeczywistej podstawy prawnej jej wydania należy upatrywać w art. 155 k.p.a. Ani organ administracji uważając, że decyzja z 1995 r., była wydana z rażącym naruszeniem prawa, ani Sąd I instancji przyjmując, iż wydano ją bez podstawy prawnej tych podniesionych wyżej kwestii nie wzięli pod uwagę. Tak więc podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznać trzeba za usprawiedliwiony. Dodać można, iż podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r., I OSK 216/08. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niesłuszne niezastosowanie, co prawda nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia, ale w kontekście trafności zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. także jest zasadny. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przepis ten Sąd winien zastosować wtedy, gdy zaskarżona decyzja była wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym wznowienie postępowania bądź stwierdzenie nieważności decyzji. Warunkiem sine qua non jego zastosowania jest więc ustalenie, że zaskarżona decyzja była wydana z kwalifikowaną wadą prawną, ale nie można wycofać jej z obrotu prawnego z powodu wystąpienia negatywnych przesłanek określonych w art. 146 k.p.a. - w odniesieniu do wznowienia postępowania, albo - w art. 156 § 2 k.p.a. - w odniesieniu do stwierdzenia nieważności. W tym ostatnim przypadku w grę wchodzić może wywołanie przez decyzję wydaną w postępowaniu w trybie zwykłym nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem w stosunku do przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. 10 letni termin przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji nie może mieć zastosowania. Tak więc należało w skardze kasacyjnej wykazać, że nawet gdyby uznać, że gdyby dotychczasowa decyzja była wydana bez podstawy prawnej to takie nieodwracalne skutki prawne wywołała. Tego nie próbowano zaś nawet uczynić. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. okazał się być więc niezasadny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono również, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zbadał, czy zaskarżone decyzje zostały wydane zgodnie z art. 107 k.p.a. Artykuł ten wymienia obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej. Decyzje wydane w sprawie niniejszej zawierają wszystkie te elementy oraz podstawę prawną - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się zaś do powołanego w skardze kasacyjnej argumentu, iż w zaskarżonej decyzji nie wskazano, dlaczego organ uznał naruszenie prawa jako rażące należy wskazać, że skoro Sąd I instancji uznał, że przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1995 r. było wydanie decyzji bez podstawy prawnej, to zagadnienia tego nie musiał rozważać. Mając na uwadze podniesione wyżej względy, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej samej ustawy.