I OSK 170/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Elżbieta Stebnicka (spr.) Sędziowie NSA Anna Lech Tomasz Zbrojewski Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1454/06 w sprawie ze skargi P. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej oddala skargę kasacyjną. Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W. przyznał P. T. świadczenie w formie zaliczki alimentacyjnej w kwocie 100 zł miesięcznie na okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. Następnie decyzją z dnia [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W. zmienił powyższą decyzję w ten sposób, że przyznał P. T. zaliczkę alimentacyjną w kwocie 120 zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia 2006 r. do 31 sierpnia 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) w przypadku gdy w rodzinie są trzy osoby lub więcej uprawnione do zaliczki alimentacyjnej zaliczka ta przysługuje w wysokości 120 zł dla osoby uprawnionej albo 170 zł, jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o znaczny stopniu niepełnosprawności, natomiast jeżeli dochód rodziny nie przekracza 50 % kwoty o której mowa w art. 7 ust. 2 tj. kwoty 291,50 zł zaliczkę zwiększa się do kwoty 250 zł. Skoro zatem ustalono, że dochód na osobę w rodzinie P. T. za 2004 r. - po uwzględnieniu dochodów wskazanych w zaświadczeniu Urzędu Skarbowego w W. pomniejszonych o składkę na ubezpieczenia społeczne, dochodu uzyskanego z gospodarstwa rolnego oraz z alimentów uzyskanych przez komornika sądowego – przekroczył podane w wyżej cytowany przepisie kryterium i osiągnął kwotę [...] zł miesięcznie, to P. T. przysługuje zaliczka alimentacyjna w kwocie 120 zł miesięcznie. Od decyzji z dnia [...] P. T. wniósł odwołanie, podnosząc iż Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W. błędnie ustalił dochód rodziny oraz zinterpretował obowiązujące przepisy prawa, w konsekwencji czego przyznał zbyt małą kwotę zaliczki alimentacyjnej. P. T. stwierdził, że skoro wyrokiem Sądu Rejonowego w W. z dnia 4 kwietnia 2006 r. została podwyższona kwota przyznanych mu alimentów ze 100 zł na 200 zł, to i zaliczka alimentacyjna powinna być przyznana w kwocie 200 zł. Podkreślił także, że roczny dochód jego rodziny w 2004 r. wyniósł [...] zł, czyli miesięcznie [...] zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie [...] zł. Zarzucił również, że Ośrodek Pomocy Społecznej przy ustalaniu dochodu rodziny przyjął błędną kwotę alimentów uzyskanych od komornika - czyli [...] zł, a nie jak powinno być prawidłowo [...] zł. W ocenie P. T. art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej dotyczy w rzeczywistości dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę. W wyniku rozpoznaniu niniejszego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. W uzasadnieniu Kolegium w pierwszej kolejności podniosło, iż organ I instancji uwzględnił podnoszone w odwołaniu okoliczności dotyczące otrzymywania przez wierzyciela od komornika kwoty [...] zł, a nie jak błędnie wskazano w piśmie organu egzekucyjnego – [...] zł. W rezultacie organ I instancji w dniu [...] wydał kolejną decyzję, którą to zmienił uzasadnienie decyzji z dnia [...] i dokonał nowego obliczenia dochodu rodziny P. T. stwierdzając, iż wynosi on [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji, iż przy stosowaniu przepisu art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. należy brać pod uwagę dochód rodziny, a nie jak twierdzi strona dochód na członka rodziny. Skoro bowiem ustawa ta rozróżnia pojęcie dochodu w rodzinie i dochodu na osobę w rodzinie, to nie ma podstaw do traktowania tych pojęć jako tożsame. Wobec powyższego decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. P. T. zaskarżył w ustawowym terminie do sądu administracyjnego. W skardze podniósł argumenty przedstawione w odwołaniu, a dodatkowo wskazał, iż pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej w W. błędnie interpretują przepisy ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, co potwierdza stanowisko przedstawione przez Ministra Polityki Społecznej w piśmie z dnia 20 lipca 2006 r., nr DSR-I-053-89-2735-TW/06. Wyrokiem z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1454/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz stwierdził nieważność decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, iż art. 7 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej posługuje się pojęciem "dochodu w rodzinie w przeliczeniu na osobę w rodzinie", natomiast w ust. 2 art. 8 tej ustawy mowa jest o "dochodzie rodziny". Powyższe rozróżnienie Sąd jednak uznał za pozorne, bowiem wykładnia przyjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest słuszna z punktu widzenia zasad wykładni systemowej i celowościowej. Skoro bowiem art. 7 ust. 2 jest przepisem o charakterze ogólnym zawierającym przesłanki warunkujące przyznanie zaliczki alimentacyjnej, a art. 8 ust. 2 jest przepisem szczególnym regulującym zasady ustalania wysokości zaliczki alimentacyjnej, to art. 8 ust. 2 nie może być interpretowany w oderwaniu od art. 7 ust. 2. Dochód rodziny (o którym mowa w art. 8 ust. 2) winien zatem być rozumiany jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Interpretacja przyjęta przez organy prowadziłaby do rażącej dysproporcji między sytuacją osoby samotnej, a sytuacją rodziny, zwłaszcza wielodzietnej. Natomiast stanowisko Sądu niweluje taką różnię i jest zgodne z konstytucyjną zasadą równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasadą szczególnej pomocy państwa rodzinom znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP). Sąd powołał się również w tym zakresie na dwa orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – wyrok z dnia 28 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1778/04 oraz wyrok z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1252/06. Ponadto Sąd I instancji uznał, iż decyzja Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...], nr [...] wydana w trybie wznowienia postępowania została podjęta z rażącym naruszeniem przepisu art. 145 § 1 i art. 151 § 1 kpa, bowiem została wydana w stosunku do decyzji nieostatecznej i orzeka o zmianie decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] w części dotyczącej uzasadnienia decyzji, a takiego sposobu załatwienia sprawy nie przewiduje art. 151 § 1 kpa. Od powyższego wyroku w ustawowym terminie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Orzeczenie zaskarżono w odniesieniu do pkt. 1 i 2 wnosząc o jego uchylenie w tym zakresie i oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych prawem. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego: przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) oraz przez niezastosowanie art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie przyjął, iż pojęcie " dochodu rodziny" użyte w art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej oznacza dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Skarżący organ jeszcze raz zwrócił uwagę na fakt, iż skoro ustawa rozróżnia pojęcie "dochodu rodziny" i "dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie", to nie ma podstaw do traktowania tych ustawowych pojęć jako zamiennie. Ponadto Sąd w swoich rozważaniach pominął art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który zawiera ustawową definicję pojęcia "dochód rodziny", a który to przepis na mocy art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Wobec powyższego pojęcie "dochodu rodziny" należy rozumieć zgodnie z brzmieniem określonym w art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czyli jako ogólną sumę uzyskanych przez wszystkich członków rodziny dochodów w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, podzieloną przez ilość miesięcy w roku, jednakże bez dodatkowego dzielenia wynikłej kwoty tego dochodu przez ilość członków rodziny. Ustawodawca bowiem dokonując odesłania w art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przesądził o tym, w jaki sposób winien być rozumiany użyty w ustawie o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej zwrot "dochód rodziny". Nie ma zatem konieczności dokonywania w tym zakresie dodatkowej wykładni, jak to uczynił Sąd I instancji. Skarżący organ powołał się przy tym na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 113/06 oraz z dnia 12 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 200/06. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), do naruszenia którego sprowadzają się zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej stanowi, że w przypadku gdy dochód rodziny nie przekracza 50 % kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy, kwotę zaliczki, o której mowa w ust. 1, zwiększa się do kwoty wymienionej w pkt 1 i 2 tego przepisu, oczywiście jeżeli zostaną spełnione przesłanki wymienione w art.8 ust. 2. Natomiast w art. 7 ust. 2 ustawy, do którego to przepisu odsyła ust. 2 art. 8, została zawarta zasada, że zaliczka alimentacyjna przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583,00 zł. Z tak sformułowanych obu przepisów nie można wyprowadzić wniosków wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprowadzających się do przyjęcia, że skoro ustawodawca w jednym z tych przepisów używa pojęcia "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie", a w drugim przepisie "dochód rodziny", to nie można mówić, aby pojęcia te oznaczały to samo. Rzeczywiście ustawodawca w art. 7 ust. 2 ustawy posługuje się pojęciem "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie", a w art. 8 ust. 2 sformułowaniem "dochód rodziny". Porównując jednak oba te przepisy należy uznać, dokonując analizy przy pomocy wykładni systemowej, że przepisy te są ze sobą ściśle związane. Art. 7 ust. 2 bowiem - jak już wyżej zostało powiedziane - stanowi ogólną zasadę, iż przy osiągnięciu w rodzinie w przeliczeniu na jej członków kwoty nie większej niż określona w tym przepisie, może być przyznana zaliczka alimentacyjna. Natomiast art. 8 tej ustawy jest ściśle związany z art. 7 i określa, do jakiej wysokości przysługuje świadczenie z art. 7 przy zaistnieniu warunków wymienionych w ustępach i podpunktach tego artykułu. Takie usystematyzowanie przepisów ustawy pozwala na przyjęcie, że ustawodawca ograniczając się w przepisie art. 8 ust. 2 do sformułowania "dochód rodziny" zawarł jedynie skrót myślowy dotyczący w rzeczywistości określenia zawartego w art. 7 ust. 2 tj. "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie". Tylko bowiem kwota ustalona stosownie do tego ostatniego przepisu pozwala w ogóle ustalić inne przesłanki wynikające z art. 8 ust. 1 czy 2. W przeciwnym przypadku zasada przyznawania zaliczki alimentacyjnej nie osiągnęłaby celu zawartego w tej ustawie. Zamiarem ustawodawcy zawartym w tych przepisach jest, aby przy osiąganiu dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynoszącego nie więcej niż 50 % kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2 kwota zaliczki uległa zwiększeniu stosownie do art. 8 ust. 2 tego przepisu. Połowa kwoty dochodu rodziny wyliczona stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy i przypadająca na członka rodziny będzie stanowiła kryterium do zastosowania art. 8 ust. 2. Z tych względów stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie należy uznać za zasadne, a skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).