II SA/Łd 762/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Asystent sędziego Żywilla Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Gminy D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz Gminy D. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) umorzył postępowanie w sprawie wszczętej na wniosek Z. R. dotyczącej przejezdności drogi gminnej między miejscowościami P. a N., zlokalizowanej na terenie Gminy D.. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w toku przeprowadzonych w dniu [...] oględzin ustalono, że sporna droga "obecnie jest przejezdna (...), co jest efektem przeprowadzonych przez Urząd Gminy prac remontowych a jej stan techniczny określono jako zadowalający." Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył Z. R., wnosząc o jego uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w oparciu o treść art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podniósł, iż skoro przedmiotem postępowania w badanej sprawie było prawidłowe użytkowanie obiektu budowlanego (drogi gminnej) to postępowanie organu nadzoru budowlanego nie mogło być ograniczone tylko do kwestii przejezdności drogi lecz winno obejmować wyjaśnienie prawidłowości użytkowania tej drogi, w świetle wymogów, określonych art. 62 ustawy Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy zobligował organ I instancji aby zwrócił się do właściciela bądź zarządcy drogi o przedłożenie dokumentów, o których mowa w tymże przepisie. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego powtórnie umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej przejezdności oraz prawidłowości użytkowania drogi między miejscowościami P. a N., zlokalizowanej na terenie gminy D.. W uzasadnieniu podniósł, iż przedmiotowa droga posiada status drogi wewnętrznej dojazdowej oraz jej stan techniczny jest zadowalający. Budowa drogi wewnętrznej, zdaniem organu I instancji, w "swej istocie jest formą utwardzenia gruntu". To natomiast nie stanowi robót budowlanych a tym samym nie podlega przepisom ustawy Prawo budowlane, ponieważ w wyniku takich działań nie powstaje obiekt budowlany. Nie ma zatem podstaw prawnych, by wymagać od właściciela drogi prowadzenia książki obiektu na należący do Gminy teren, pełniący funkcję dojazdu do zabudowań Z. R.. Odwołanie od wskazanej decyzji powtórnie złożył Z. R. kwestionując ustalenia organu I instancji tak co do charakteru drogi, jak i co do jej stanu technicznego. Podniósł, iż sporna droga ma charakter drogi gminnej, posiadała nawierzchnię z żużla wielkopiecowego (rudy), kamienia szlakowego i żwiru. Została zniszczona podczas robót budowlanych polegających na budowie wodociągu, zaś inwestor nie przywrócił jej do stanu poprzedniego. Wskazał też, iż droga nadal jest nieprzejezdna, co utrudnia komunikację pomiędzy jego gospodarstwem a wsią P.. Decyzją z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia podniósł, iż postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nie dowiodło w sposób nie budzący wątpliwości, iż stan techniczny spornej drogi jest dobry. Z tego też powodu przed organem odwoławczym przeprowadzono uzupełniające postępowanie dowodowe, dokonując w dniu 3 czerwca 2005 r. oględzin spornej drogi. W ich trakcie stwierdzono, że droga zlokalizowana jest pomiędzy wsią P. (przez wieś N.) do wsi B., stanowi ona dojazd do gospodarstwa Z. R. oraz do pól uprawnych. Jest to droga gruntowa o szerokości jezdni 4,0 m. Została wyremontowana przez zarządcę drogi. Do naprawy jezdni użyto kamienia polnego i pospółki (produkt powstały z pomieszania piasku i żwiru), zaś jezdnia jest obecnie w zadawalającym stanie technicznym, pozostając przejezdną na całym odcinku. Organ uznał, że przedmiotowa droga należy do kategorii dróg, oznaczonych symbolem "D", stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Zgodnie natomiast z § 15 ust. 1 w/w rozporządzenia, szerokość pasa jezdni, dróg jednopasmowych oznaczonych symbolem "D" winna wynosić co najmniej 3,00 -3,50 m, zaś dróg dwupasmowych 2,50 - 2,75 m. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., przedmiotowa droga spełniała wymogi określone w w/w rozporządzeniu, przewidziane dla kategorii dróg, oznaczonych symbolem "D". Odnosząc się do podniesionego przez skarżącego zarzutu, iż droga jest drogą gminną, organ odwoławczy wskazał, że kwestie zaliczenia dróg do kategorii dróg publicznych reguluje ustawa z dnia 21 marca 1998r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Zaliczenie drogi do danej kategorii dróg następuje w formie przewidzianej prawem tj. w formie uchwały. W przypadku dróg gminnych, a więc dróg o znaczeniu lokalnym, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy, po zaciągnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Zatem o tym czy dana droga jest drogą publiczną (także drogą gminną), stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z powyższych elementów stanowi zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych. Organ uznał, że kwestia ta nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, dotyczącej stanu technicznego drogi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe rozstrzygnięcie złożył Z. R., wnosząc o jego uchylenie. Wyrokiem z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została przed upływem wyznaczonego stronom terminu do wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów, w trybie art. 81 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy rozstrzygnięcie organu II instancji uznano za dotknięte uchybieniem, skutkującym jego uchyleniem, z uwagi na naruszenie gwarancji procesowej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), zwłaszcza, że organ odwoławczy przeprowadził własne postępowanie dowodowe, w oparciu o które rozstrzygnął przedmiotową sprawę. Ponadto Sąd podkreślił, że postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 Kpa. Trudno było bowiem ustalić, jaki istotnie jest status prawny oraz stan techniczny drogi, prowadzącej z miejscowości P. do miejscowości N.. "Wykaz dróg gminnych na terenie Gminy D.", stanowiący załącznik do uchwały Rady Gminy D. Nr [...] z dnia [...] nie pozwalał na jednoznaczne przesądzenie tej kwestii, gdyż opisany w tymże załączniku przebieg dwunastu dróg, z uwagi na stopień uogólnienia, uniemożliwiał umiejscowienie ich na mapie. Po wtóre, niejasne było, czy umieszczone w wykazie drogi są jedynymi o tej randze w Gminie D.. Załączony do odwołania skarżącego wyciąg z protokołu posiedzenia Zarządu Gminy D. z dnia [...] sugerował natomiast, iż sporna droga posiadała status drogi gminnej. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na dokonaną przez organ odwoławczy ocenę, iż stan techniczny spornej drogi jest "zadowalający". Umknęła również organom, podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż droga uległa dewastacji na skutek nienależytego wykonania inwestycji budowlanej (wodociągu) przez Gminę D.. Kwestia ta nie była zaś bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem co do zasady, obowiązkiem inwestora było przywrócić pas drogowy do poprzedniego stanu użyteczności po zakończeniu inwestycji. Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia [...] działając na podstawie art. 81 c ust. 2 w związku z art. 51 ustawy Prawo budowlane oraz art. 123 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nałożył na Gminę D. obowiązek dostarczenia oceny stanu technicznego odcinka drogi wewnętrznej między miejscowością P. a miejscowością B. położonej na terenie gminy D. z uwzględnieniem dojazdu bezpośrednio do zabudowań Z. R. wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności i należącą do właściwej izby samorządu zawodowego wraz z podaniem, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, wykazu robót i sposobu ich wykonania w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nałożył na Gminę D. obowiązek wykonania nawierzchni gruntowej profilowanej wraz z zagęszczeniem na całej koronie drogi o łącznej powierzchni 14.865,5 m2, wykonania równiarką obustronnych trójkątnych rowów przydrożnych o łącznej długości 5.533 m. w terminie do dnia 30 września 2007 r. oraz wykonanie na profilowanej nawierzchni, jako podłożu, nawierzchni z kruszywa naturalnego o grubości 20 cm i łącznej powierzchni 13.542,5 m2 w terminie do dnia 31 grudnia 2007 r. w celu doprowadzenia drogi wewnętrznej pomiędzy miejscowością P. i miejscowością B. położonej na terenie gminy D. do odpowiedniego stanu technicznego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Wójt Gminy D. zarzucając naruszenie art. 60 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 61 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu podniósł, że stan techniczny spornej drogi odpowiada warunkom przewidzianym dla drogi gruntowej i zapewnia jej przejezdność. Zaznaczył ponadto, że wykonanie inwestycji o znacznej wartości może okazać się niewykonalne dla gminy z uwagi na brak zabezpieczenia odpowiednich kwot na ten cel w jej budżecie, czego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wziął pod uwagę przy wydawaniu decyzji. Decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że pomimo, iż droga będąca przedmiotem postępowania była przejezdna, to jednak nie znajdowała się ona w odpowiednim stanie technicznym. Zasadnie – w jego ocenie – nakazano więc wykonanie robót budowlanych polegających na: wykonaniu nawierzchni gruntowej profilowanej na całej koronie drogi wraz z wykonaniem trójkątnych rowów przydrożnych oraz wykonanie na wyprofilowanej nawierzchni, jako podłożu, nawierzchni z kruszywa naturalnego, o grubości 20 cm. Wskazał ponadto, że droga wewnętrzna będąc budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego winna być utrzymywana i użytkowana zgodnie z zasadami określonymi w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane. W tej sytuacji zasadnie nakazano Gminie D., która jest właścicielem działki, na której znajduje się droga i jej zarządcą wykonanie robót budowlanych w celu wyegzekwowania doprowadzenia obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego. Organ nie uwzględnił podniesionych przez skarżącego zarzutów, w tym naruszenia art. 60 ustawy o samorządzie gminnym uznając, że zaniechanie egzekwowania obowiązku utrzymania drogi w należytym stanie prowadziłoby do czynienia fikcji z obowiązków nałożonych przez ustawę Prawo budowlane dotyczących utrzymywania obiektów budowlanych w odpowiednim stanie technicznym. W dniu [...] Wójt Gminy D. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 165 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 2 i art. 51 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu wskazał, że dokonane przez organ I instancji ustalenia w sprawie nie odzwierciedlały w pełni jej stanu faktycznego, gdyż w pkt. 3 stanu faktycznego sporządzonego przez rzeczoznawcę M. M. stwierdzono, że "obecny stan techniczny obydwu odcinków drogi przy dalszym wykonywaniu remontów cząstkowych nawierzchni pozwala na utrzymanie przejezdności, przy czym w okresie opadów deszczu i śniegu przejezdność będzie utrudniona". Podniósł ponadto, że ocena ta jest nieadekwatna do wskazanej przez organ odwoławczy podstawy rozstrzygnięcia. Zwrócił również uwagę, iż ponad 60 % dróg znajdujących się na terenie gminy D. to drogi gruntowe, nieutwardzone, wymagające ciągłych prac związanych z ich przejezdnością.. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł.i wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 12 listopada 2007 r. wójt Gminy D. oświadczył, że przed wykonaniem wodociągu droga nie była utwardzona kruszywem i była drogą ziemną. Pełnomocnik strony skarżącej wskazał natomiast, że organ nadzoru budowlanego powinien dokonać porównania standardu innych dróg położonych na terenie gminy D. z drogą prowadzącą do zabudowań uczestnika postępowania z punktu widzenia ich stanu technicznego. Podkreślił, iż droga będąca przedmiotem postępowania prowadzi tylko do zabudowań uczestnika postępowania, podczas gdy inne drogi gruntowe zlokalizowane na terenie gminy zapewniają dojazd często do kilkudziesięciu zabudowań i nierzadko znajdują się w gorszym stanie technicznym. Pełnomocnik gminy D. złożył do akt kosztorys uproszczony wykonania zgodnie z nałożonym przez organy obowiązkiem robót na drodze dojazdowej P. – B., z którego wynikało, iż jego realizacja wymaga zaangażowania kwoty 566.537,26 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej lub w postanowieniu z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego właściwego na czas wydania decyzji lub postanowienia. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 133 § 1 powołanej ustawy sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji w tak zakreślonej kognicji, Sąd uznał, iż zarówno decyzja organu odwoławczego, jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), co w myśl art. 145 § 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi podstawę do ich uchylenia. Na wstępie wskazać wypada, iż zgodnie z treścią art. 61 w związku art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego obowiązany jest utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności zaś w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1-7. Za należyty stan techniczny obiektu budowlanego należy uznać stan jego sprawności technicznej jako całości oraz jego elementów instalacji, a także urządzeń odpowiadających wymaganiom prawa w tym przepisom techniczno-budowlanym. Przepisem pozwalającym organom administracji zapewnić użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z dyspozycją art. 61 ustawy Prawo budowlane jest art. 66 tej ustawy stanowiący, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia lub też swym wyglądem powoduje oszpecenie otoczenia właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. W razie ustalenia więc w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, że istnieje materialnoprawna przesłanka do zastosowania przepisu art. 66 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego wydaje stosowną decyzję administracyjną, skierowaną do właściciela obiektu budowlanego, w której nakazuje usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości. Konstrukcja normy prawnej zawarta w cytowanym przepisie, a w szczególności użyty tam zwrot "właściwy organ nakazuje" przesądza o tym, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, iż w razie wystąpienia choćby jednej z przesłanek określonych w treści art. 66 pkt 1-3 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Poza tym jest zobowiązany do określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć nie tylko budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, ale też budowlę stanowiącą całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Droga niezależnie od jej charakteru określonego przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz.115 ze zm.) jest budowlą w rozumieniu powołanego przepisu. Organ uprawniony był zatem do wydania decyzji w odniesieniu do tej budowli z powołaniem się na przepis art. 66 Prawa budowlanego. W sprawie niniejszej przyczyną nałożenia na gminę D. na podstawie w/w przepisu obowiązku wykonania na drodze położonej pomiędzy miejscowością P. i miejscowością B. nowej nawierzchni było uznanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., że budowla ta, znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. W decyzji swej organ I instancji nałożył na stronę skarżącą obowiązek wykonania nawierzchni gruntowej profilowanej wraz z zagęszczeniem na całej koronie drogi o łącznej powierzchni 14.865,5 m2, wykonania równiarką obustronnych trójkątnych rowów przydrożnych o łącznej długości 5.533 m oraz wykonania na profilowanej nawierzchni, jako podłożu, nawierzchni z kruszywa naturalnego o grubości 20 cm i łącznej powierzchni 13.542,5 m2 Analizując działania organów administracji publicznej w niniejszej sprawie wskazać wypada, iż Sąd nie mógł zaakceptować takiego sposobu zbierania i oceny materiału dowodowego, jaki miał w niej miejsce. Z akt administracyjnych sprawy nie wynikało bowiem, aby organy administracyjne prowadząc postępowanie zakończone nałożeniem na stronę skarżącą w/w obowiązków wyjaśniły uprzednio, jaką nawierzchnię posiadała droga położona pomiędzy miejscowością P. a miejscowością B.. W szczególności nie zbadano, czy obiekt ten przed rozpoczęciem inwestycji polegającej na budowie wodociągu był drogą gruntową, czy też może posiadał on nawierzchnię z kruszywa. Ponieść należy również, iż na rozprawie w dniu [...] wójt Gminy D. oświadczył, że droga prowadząca do zabudowań należących do uczestnika postępowania – Z. R. była drogą gruntową i nie posiadała nawierzchni utwardzonej warstwą kruszywa. Nie zajmując się tą kwestią organ nie ustalił w sposób należyty przedmiotu, którego obowiązek utrzymania w należytym stanie technicznym nałożono na gminę. Zbadanie bowiem, czy droga, której dotyczyło postępowanie w sprawie niniejszej była drogą gruntową, czy też drogą o innej nawierzchni miało podstawowe znaczenie dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia dotyczącego utrzymania budowli w należytym stanie technicznym. Oczywistym jest bowiem, że utrzymanie w należytym stanie drogi gruntowej wymaga podjęcia innych czynności, niż te które muszą być przedsiębrane w celu utrzymania w należytym stanie drogi posiadającej nawierzchnię utwardzoną kruszywem. W toku postępowania nie wyjaśniono również, czy stan techniczny drogi uległ pogorszeniu w wyniku budowy wodociągu, zaś inwestor nie przywrócił jej do stanu poprzedniego, a zatem stanu sprzed przystąpienia do wykonania robót. Organy w sprawie niniejszej nie podjęły więc wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan zgodny z rzeczywistością, czym naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 Kpa. Przewidziany przez ustawodawcę w art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane obowiązek utrzymania budowli w należytym stanie nie może być rozumiany tak szeroko, by uprawnionym było nakazanie na jego podstawie wykonania innej jakościowo budowli. W tym stanie rzeczy, jeśli droga prowadząca z miejscowości P. do miejscowości B. była drogą gruntową, to celem nałożenia przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego obowiązku, powinno być jedynie doprowadzenie jej do stanu technicznego przewidzianego dla dróg gruntowych. Decyzja administracyjna wydana w w/w trybie, może bowiem obligować właściciela wyłącznie do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, niedopuszczalnym jest natomiast, by prowadziła ona w konsekwencji do wydania nakazu wykonania nowej inwestycji, a taką byłaby w istocie droga zrealizowana w sposób wskazany w ekspertyzie sporządzonej przez M. M. i opisany w decyzji organu I instancji. Z treści przepisu art. 66 ustawy Prawo budowlane wynika bowiem, iż wykonane na jego podstawie prace budowlane mają charakter naprawczy, zmierzający do przywrócenia stanu używalności obiektu budowlanego. Oczywistym jest natomiast, że taki sposób wykonania prac różni się od procesu inwestycyjnego prowadzonego od początku przy budowie danego obiektu budowlanego. Sąd uznał więc, iż jeśli droga łącząca miejscowości P. i B. byłaby drogą gruntową to zawarty w decyzji organu nakaz stworzenia w jej miejscu drogi o nawierzchni utwardzonej powłoką z kruszywa o grubości 20 cm, łączący się z koniecznością zaangażowania przez stronę skarżącą na jej wybudowanie środków finansowych w kwocie przekraczającej 500.000 zł, w sytuacji, gdy ponad 60 % dróg zlokalizowanych na terenie gminy D. to drogi gruntowe, byłby nie tylko zbyt dużym, ale przede wszystkim nieuprawnionym, bo naruszającym art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, obowiązkiem nałożonym na gminę jako jej właściciela. Wskazane wyżej zastrzeżenia dotyczą organów obu instancji i powodują, iż Sąd orzekający nie znalazł podstaw do uznania, iż sprawa została wnikliwie i rzetelnie wyjaśniona. Lektura akt administracyjnych sprawy ujawniła szereg uchybień i jednocześnie nie pozwoliła na pełną ocenę ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Ponownie analizując materiały niniejszej sprawy organy administracji winny zwrócić uwagę na konieczność przestrzegania norm ogólnych zakreślających ramy prawidłowo przeprowadzonego postępowania, a przede wszystkim ustalić jaką nawierzchnię posiadała droga położona między miejscowościami P. i B. przed wykonaniem inwestycji polegającej na budowie wodociągu w sposób nie budzący wątpliwości i przeanalizować wskazane powyżej uchybienia. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Z uwagi na uwzględnienie skargi, Sąd na podstawie przepisu art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w punkcie drugim sentencji orzekł o zwrocie kosztów postępowania. Rozstrzygnięcie stanowiące, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku wydano na podstawie przepisu art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.