II GSK 301/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędziowie Joanna Kabat-Rembelska NSA Jerzy Sulimierski Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A. M. S." S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1295/07 w sprawie ze skargi "A. M. S." S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 listopada 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1295/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. M. S. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, z następującym uzasadnieniem: Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2007 r., A. M. S. S.A. wystąpiła o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy dwustronnej typu backlight na okres od dnia [...] lutego 2007 r. do dnia [...] sierpnia 2008 r. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] Zarząd Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy, na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ust 2 pkt 3, ust. 3 i ust. 8 oraz ust. 13 oraz art. 40d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (Dz. U. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) – dalej: ustawa o drogach publicznych - § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r., w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) i art. 104 oraz art. 107 § 2 k.p.a. oraz na podstawie uchwały Nr LXXX/2512/2006 Rady m.st. Warszawy z dnia 31 sierpnia 2006 r., w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, zezwolił A. M. S. S.A. z siedzibą w P. na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) Al. N. rej. ul. A. w celu umieszczenia reklamy dwustronnej o łącznej powierzchni reklamowej 34,22 m2 na okres od dnia [...] marca 2007 r., do dnia [...] marca 2007 r., oraz odmówił wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia [...] marca 2007 r., nadając w tym punkcie decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Ustalił także warunki zajęcia pasa drogowego oraz opłatę za umieszczenie reklamy. Organ podkreślił, iż plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, jej charakter oraz powierzchnia, wskazywały, że reklama ta jest adresowana do kierujących pojazdami w Al. N. rej. ul. A., na której natężenie ruchu w szczycie porannym wynosi 1590 pojazdów na godzinę. W ocenie organu reklama powoduje dekoncentrację kierowcy i odwraca jego uwagę od sytuacji na drodze. Mając na uwadze powyższe okoliczności przedłużenie zezwolenia na funkcjonowanie reklamy jest niemożliwe, ponieważ proponowana lokalizacja nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku uzasadniającego wyrażenie zgody na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w konsekwencji życia i zdrowia uczestników ruchu. Po rozpatrzeniu odwołania spółki na powyższą decyzję, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej SKO) decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu zezwolenia zajęcia pasa drogowego, w części nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz w zakresie ustalającym wysokość opłaty za zajęcia pasa drogowego i ustaliło termin zajęcia pasa drogowego do dnia [...] czerwca 2007 r., jednocześnie odmawiając zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] czerwca 2007 r., i określiło opłatę za zajęcie pasa drogowego od dnia wskazanego w decyzji w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji SKO nie podzieliło stanowiska Spółki, iż raz wyrażona zgodna na zajęcie pasa drogowego wprowadza automatyzm co do dalszych zezwoleń. Wzrost liczby pojazdów powoduje wzrost natężenia ruchu drogowego co sprawia utrudnienia dla bezpieczeństwa wszystkich uczestników tego ruchu. Wnioskowana reklama znajduje się bardzo blisko jezdni i takie jej posadowienie stwarza ryzyko wypadków. Rozpoznając skargę na decyzję SKO w W., Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, iż stosownie do art. 39 § 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (Dz. U. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), zabrania się dokonywania umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, pozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Jeżeli więc umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych, w tym reklam, lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego będzie niezgodne z warunkami określonymi w art. 39 ust 1 ustawy o drogach publicznych, wówczas należy odmówić wydania zezwolenia na ich lokalizację. Sąd I instancji podkreślił, że ustawa o drogach publicznych, w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 cyt. ustawy, tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje przedłużenia zezwolenia, czy zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie dotyczy określonego czasookresu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń". W związku z powyższym zezwolenie nie może być interpretowane rozszerzająco. Raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące zarówno samego zezwolenia, jak i związanych z nim warunków np. ustalonych stawek opłaty. Tym samym spółka nie może powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte tylko z uwagi na fakt, iż wcześniej posiadała zezwolenie na lokalizację reklamy w tym samym miejscu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że SKO w W. prawidłowo oceniło, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać, że konkretna reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zarządca drogi, mając na względzie poczynione ustalenia dot. wzmożonego ruchu drogowego w okolicy lokalizacji nośnika reklamowego, był uprawniony uznać, czy reklama spółki nie będzie naruszała wymagań określonych w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Sąd wskazał, iż istota reklamy polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców, co wpływa na bezpieczeństwo ruchu samochodowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli angażowani elementami nie służącymi do obsługi ruchu drogowego. Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek regulowany w art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż przedmiotowa reklama została zainstalowana w istniejącym już w dacie jej pierwotnej instalacji pasie drogowym i na jej posadowienie zarządca drogi wydawał zezwolenie. W związku z powyższym ponowny wniosek o dalsze funkcjonowanie reklamy został rozpatrzony prawidłowo. Sąd wskazał, iż w myśl art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) m.st. Warszawa stało się miastem na prawach powiatu, którego organami są rada miasta i prezydent miasta (art. 92 ust. 1 cyt. ustawy). Rada powiatu (miasta na prawach powiatu) jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu. Stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Wobec powyższego Rada Miasta Warszawy jako organ stanowiący, była umocowana do podjęcia uchwały, w trybie art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, w przedmiocie ustalenia stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego, a Prezydent Warszawy był uprawniony, zgodnie z art. 40 ust. 11 cyt. ustawy do ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy spółki. W skardze kasacyjnej A. M. S. S.A. w P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Spółka zarzuciła wyrokowi, w oparciu o przepis art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez: 1a) błędną wykładnię art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych polegającą na tym, że przepis ten dotyczy tylko takiego przypadku, gdy chodzi o uprawnienie do używania obiektu (bez zezwolenia na zajęcie pasa drogowego), który powstał zgodnie z prawem poza pasem drogowym, ale w następstwie zmian w planie zagospodarowania przestrzennego znalazł się w pasie drogowym; 1b) niezastosowanie ww. przepisu z powołaniem się na to, że "przedmiotowa reklama została zainstalowana w istniejącym już w dacie jej pierwotnej instalacji pasie drogowym i na jej posadowienie zarządca drogi wydał zezwolenie"; 2. art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, iż nawet w przypadku gdy skarżąca uzyskała wcześniej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu lokalizacji obiektu ( w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych) i obiekt ten umieściła w pasie drogowym, to pomimo nieusunięcia obiektu z pasa drogowego kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego winno być wydane również na podstawie art. 39 ust.3; 3. art. 40 ust. 8 cyt. ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Rada Miasta Warszawy była umocowana do podjęcia uchwały w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej Al. N. w rej. A. W oparciu o przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. spółka zarzuciła naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej p.u.s.a., w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że sąd administracyjny, który zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a zgodnie z art. 1 § 2 p.u.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana ma być pod względem zgodności z prawem, nie przeprowadził z należytą starannością kontroli decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przez organy administracji publicznej art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 40 ust. 8 w związku z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Ponadto Sąd I instancji pobieżnie ocenił dowody zebrane w postępowaniu administracyjnym, w szczególności przez zarządcę drogi, dotyczące ustalenia jakie "zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym stwarzają aktualne przedmiotowe reklamy". 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważenia wszystkich zarzutów spółki oraz nieustosunkowanie się do istotnych zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przez organy administracji publicznej orzekające w sprawie art. 38 ust. 1, art. 39 ust.3 i art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka wskazała, że art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych był błędnie traktowany w orzecznictwie NSA jako przepis przejściowy tj. odnoszący się do obiektów budowlanych powstałych w pasie drogowym przed wejściem w życie cyt. ustawy lub jako przepis regulujący status obiektów, które znalazły się w pasie drogowym wskutek zmiany jego granic. Art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych został sformułowany w ten sposób, że jednoznacznie wymienia on obiekty, których dotyczy (tj. obiekty budowlane istniejące w pasie drogowym) nie można więc zawężać jego zastosowania do obiektów budowlanych istniejących nie tylko teraz, ale i przed wejściem w życie ustawy. Tym samym przepis ten ma zastosowanie do każdego obiektu budowlanego funkcjonującego w pasie drogowym np. urządzenia reklamowego. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych należy widzieć w kontekście art. 40 ust. 2 cyt. ustawy, jako przepis dotyczący zezwoleń na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3. W ocenie spółki należy podzielić pogląd, iż zarządca drogi wydając pierwszą z ww. decyzji bierze pod uwagę przede wszystkim istnienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Jednak już w przypadku następnych decyzji dotyczących dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego zarządca drogi bierze pod uwagę tylko przesłanki z art. 38 ust. 1 i art. 40 ustawy o drogach publicznych wraz z przepisami wykonawczymi. Wobec powyższego w niniejszej sprawie doszło do sytuacji, że zastosowano przepisy, które nie powinny być podstawą prawną decyzji organów I i II instancji. Użycie przez ustawodawcę słowa "lokalizowanie" w art. 38 ust. 1 cyt. ustawy oznacza, że inaczej należy traktować przypadek, gdy wnioskodawca ubiega się o zezwolenie na umieszczenie (po raz pierwszy) reklamy w pasie drogowym, od przypadku gdy obiekt budowlany wnioskodawcy już istnieje w pasie drogowym, ponieważ został uprzednio umieszczony na podstawie decyzji "lokalizacyjnej". A. M. S. S.A. podkreśliła, że wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym nośnika reklamowego w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi winien zbadać, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". Gdy raz zostanie to przez zarządcę drogi ustalone, to przy ponownej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego strona korzysta "z pewnego rodzaju praw nabytych", a zarządca drogi rozpatruje tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 cyt. ustawy. Autor skargi kasacyjnej wskazał, iż podstawą ustalenia opłat przez zarządcę drogi – Prezydenta m.st. Warszawy – była uchwała Rady m.st. Warszawy w sprawie ustalenia stawek opłat wydana na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Z powyższego wynika, że Rada m.st. Warszawy może ustalić stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest m.st. Warszawa. Jednakże z art. 19 ust. 5 cyt. ustawy wynika, że zarządcą dróg, z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych, na terenie m.st. Warszawy jest Prezydent m.st. Warszawy. Skoro zarządcą drogi – Al. N. nie jest m.st. Warszawa, to Rada m.st. Warszawy nie ma uprawnienia do określenia stawek opłat z tego tytułu. Spółka podkreśliła, iż Sąd I instancji nie odniósł się do faktu, iż decyzja wydana w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych (zezwolenie na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych) jest w istocie zezwoleniem na umieszczenie obiektu w pasie drogowym (art. 40 ust. 3 pkt 3 cyt. ustawy), zaś przez "lokalizacje" rozumie się "umieszczenie, rozmieszczenie, ustalenie miejsca budowy jakiś obiektów". Tym samym gdy reklama spółki znajdowała się w pasie drogowym, to bezcelowe było występowanie o ponowne jej zlokalizowanie. Decyzja wydawana w trybie art. 38 ust. 1 cyt. ustawy to decyzja na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w W. wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym − zdaniem skarżącego − uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego − wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Przechodząc w pierwszym rzędzie do oceny zarzutów w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji normy art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Istotą sądowej kontroli jest ocena zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z normą prawną. W tym celu sąd administracyjny dokonuje wykładni przepisów prawnych, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Następnie ocenia prawidłowość zastosowania odpowiednio rozumianego przepisu prawnego do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Badając legalność zaskarżonej decyzji w tym drugim aspekcie, Sąd odnosi się do ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzić także należy, że sąd administracyjny działa w ramach przyznanych mu kompetencji, jeżeli wskazanej wyżej weryfikacji aktu administracyjnego dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że Sąd I instancji rozpoznał skargę stosując jako kryterium ocenę legalności zaskarżonego aktu, mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w aktach postępowania administracyjnego i przy rozpoznawaniu tej sprawy Sąd I instancji nie wyszedł poza granice sprawy. Konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sprowadza się do twierdzenia, że ocena materiału dowodowego nie została dokonana z należytą starannością przez co naruszono art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji normy art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 p.p.s.a. oraz w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Należy stwierdzić, że również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie jest zasadny. Przepis prawa procesowego, jakim bez wątpienia jest norma art. 141 § 4 cyt. ustawy, określając składniki uzasadnienia wyroku stanowi, że winno ono zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wskazane wyżej elementy. Podkreślić także należy, że zawarte w uzasadnieniu wyroku ustalenia przyjęte przez Sąd I instancji znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach postępowania administracyjnego. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, iż ocena materiału dowodowego dokonana przez organy administracji publicznej jest prawidłowa. W aktach sprawy poza protokołem z oględzin wykonanych w dniu [...] marca 2007 r., znajdują się także załączone do tegoż protokołu zdjęcia ilustrujące położenie reklam oraz ich wielkość. Z treści protokołu oraz dokumentacji technicznej tychże reklam można w sposób jednoznaczny określić wymiary reklam oraz ich odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni (2,2 m). Odległość ta jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Organ ponadto wziął pod uwagę fakty powszechnie znane dotyczące utrzymywania się przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic Warszawy na poziomie 6-7 % w skali rocznej oraz stałej tendencji przyrostu wypadków drogowych na poziomie 8,8 % pomiędzy 2005 a 2004 rokiem. Na decyzję organów administracyjnych wpływ miały wyniki badań natężenia ruchu drogowego w Al. N. rej. ul. A. w "porannym szczycie" opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju Warszawy S.A. Biorąc pod uwagę te okoliczności faktyczne stwierdzić należy, że całkowicie zasadny był wniosek organów administracji publicznej, zaakceptowany przez Sąd I instancji, iż lokalizacje reklam objętych treścią niniejszej sprawy nie mogą zostać uznane za "przypadek szczególnie uzasadniony", kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W zakresie odnoszącym się do zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a należy stwierdzić, że są one bezzasadne. W szczególności, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną w tym składzie nie podziela stanowiska strony wnoszącej skargę kasacyjną w zakresie naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz na błędnej wykładni i niezastosowaniu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi zasadę, według której zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Precyzując tę zasadę, ustawodawca w art. 39 ust. 1 pkt 1 wskazanej wyżej ustawy stwierdził, że zabrania się w pasie drogowym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Natomiast w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji ustawodawca sformułował wyjątek od przedstawionej wyżej zasady stwierdzając, że tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Poza sporem pozostaje okoliczność, że decyzje administracyjne wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych mają charakter uznaniowy. Przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zaostrzył uznaniowe przypadki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego do "szczególnie uzasadnionych wypadków" z punktu widzenia ochrony dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązkiem ubiegającego się o zezwolenia na instalację reklamy jest wykazanie, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na uwzględnienie wniosku. W omawianym zakresie Sąd I instancji trafnie ocenił, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby zaskarżona decyzja była decyzją dowolną. Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można podzielić stanowiska strony składającej skargę kasacyjną, aby w tym stanie faktycznym nie było podstaw do wskazania, jako podstawy materialnej rozstrzygnięcia, przepisu art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie podkreślić należy, że organ administracji publicznej jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał także przepis art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 8 i ust. 13 ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 40 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Natomiast w art. 40 ust. 2 pkt 3 in fine ustawodawca jednoznacznie wskazał, że umieszczenie w pasie drogowym reklam wymaga zezwolenia. Oznacza to, że każda czynność związana z umieszczaniem w pasie drogowym reklam, w tym czynność związana z pozostawieniem w pasie drogowym reklamy już tam się znajdującej, wymaga wydania zezwolenia przez zarządcę drogi. Zezwolenia, o których mowa w tym przepisie prawa, są czasowe, a więc wydawane są na wskazany w decyzji okres czasu. Zezwolenie dotyczy określonego czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (por. art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). W związku z tym zezwolenie nie może być interpretowane rozszerzająco. Raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące samego zezwolenia, jak i związanych z nim warunków na stawek opłaty, gdyż po wygaśnięciu zezwolenia występuje w istocie za każdym razem o nowe zezwolenie, na warunkach określonych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ (por. wyrok z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1023/07, wyrok z dnia 12 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 993/07). Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej wskazanego w jej pkt 1. tj. zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych podnieść należy, że treść art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazuje, że pozostawienie w dotychczasowym stanie istniejących w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, odnosi się do stanu technicznego wymienionych obiektów i urządzeń. Faktem jest, że ustawodawca wprost nie określił o jaki stan obiektów i urządzeń chodzi, ale biorąc pod uwagę treść art. 38 ust. 2 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych, uznać należy, że skoro dla przebudowy lub remontu tych obiektów i urządzeń wymagana jest zgoda zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej, to usytuowanie reklamy bez konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę, rodzi obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, po wygaśnięciu tego rodzaju uprawnień wynikających z wcześniejszej decyzji zezwalającej na zajęcie tegoż pasa drogowego. Uprawnienia do zajmowania pasa drogowego wygasają z chwilą upływu terminu na jaki zostało wydane zezwolenie. W takiej sytuacji, podmiot, który zajmuje pas drogowy, nie posiada uprawnień do jego dalszego zajmowania, a to rodzi obowiązek do wystąpienia z wnioskiem o wydanie kolejnego zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Wskazać należy, iż m.st. Warszawa na mocy art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) stało się miastem na prawach powiatu, którego organami są rada miasta i prezydent miasta (art. 92 ust. 1 cyt. ustawy). Rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu. Stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w graniach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Wobec powyższego Rada Miasta Warszawy, jako organ stanowiący, była umocowana do podjęcia uchwały w trybie art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, w przedmiocie ustalenia stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego, a Prezydent Warszawy był uprawniony, zgodnie z art. 40 ust. 11 cyt. ustawy, do ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.