VI SA/Wa 1295/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie zajęcia pasa drogowego oddala skargę VI SA/Wa 1295/07 Uzasadnienie A. S.A. z siedzibą w P. wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2007 r. wystąpił o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy dwustronnej typu backlight o łącznej pow. 34,22 m² w Al. N. rej. ul. A. na okres od dnia 29 lutego 2007 r. do dnia 28 sierpnia 2008 r. W dniu 9 marca 2007 r. Zarząd Dróg Miejskich w W. przeprowadził kontrolę w miejscu wnioskowanego posadowienia reklamy stwierdzając, iż reklama jest usytuowana w odległości 2,2 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Do protokółu załączono dokumentację fotograficzną. Następnie Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydenta [...] W. z dnia 6 grudnia 2006 r., decyzją z dnia [...] marca 2007 r. zezwolił A. S.A. z siedzibą w P. na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) Al. N. rej. ul. A. w celu umieszczenia reklamy dwustronnej o łącznej powierzchni reklamowej 34,22 m² na okres od dnia 1 marca 2007 r. do dnia 22 marca 2007 r. oraz odmówił wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 23 marca 2007 r., nadając w tym punkcie decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Ustalił także warunki zajęcia pasa drogowego oraz opłatę za umieszczenie reklamy. W uzasadnieniu decyzji podano, iż uprzednie zezwolenie na lokalizację reklamy wygasło z dniem 28 lutego 2007 r. Rozpatrując więc wniosek spółki na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), organ administracji uznał, że stan faktyczny w sprawie uległ istotnej zmianie z uwagi na przyrost natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. na poziomie 6-7 % w skali roku, wzrost liczby wypadków drogowych na poziomie 8,8 % pomiędzy rokiem 2004 a 2005, co według statystyk Policji w W. z 2005 r. wyraża się liczbą 1670 wypadków, w których zginęło 127 osób, a 2062 osoby zostały rannych. Kierując się Krajowym Programem Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, przyjętym przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. stwierdzającym, że stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce winien ulec poprawie, organ wskazał na obowiązek, który nałożył na niego ww. Program - podjęcia działań w celu ograniczenia liczby wypadków drogowych. Zarządca drogi skorzystał z opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach drogowych w W.. Miał również na uwadze wyniki badań przeprowadzonych w USA, które wykazały proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku i charakter reklamy oraz jej powierzchnia, w ocenie organu wskazywały, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami w Al. N. rej. ul. A., na której natężenie ruchu w szczycie porannym wynosi 1590 pojazdów na godzinę, zaś limit prędkości, jak wskazuje wniosek Komendy [...] Policji Wydział Ruchu Drogowego, ma zostać zwiększony do 70 km/h w związku ze zmianą stałej organizacji ruchu. Zarząd Dróg Miejskich, powołując się na statystyki wypadków samochodowych argumentował, że reklamy stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, bowiem powodują dekoncentrację, szczególnie niebezpieczną w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu. W trakcie pobierania informacji z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed pojazdem. Z uwagi na proces tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie, pojazd poruszający się z prędkością 50 km/h przejeżdża bez kontroli od 2,8 do 20,8 m plus do zatrzymania 30,9 m, tj. łącznie drogę 51,7 m., natomiast przy prędkości 70 km/h przejeżdża bez kontroli od 3,9 m do 29,1 m plus do zatrzymania 50,1 m, tj. łącznie 79,2 m. Organ zaznaczał, iż wnioskowana reklama znajduje się od krawędzi jezdni w odległości 2,2 m, tj. w odległości mniejszej od wymaganej odległości minimalnej określonej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Mając na uwadze wskazane okoliczności organ administracji stwierdził, że przedłużenie zezwolenia na funkcjonowanie reklamy we wnioskowanej lokalizacji jest niemożliwe, ponieważ jej lokalizacja nie jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym, umożliwiającym wyrażenie zgody na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Dlatego też udzielił zezwolenia na okres podany w decyzji w celu likwidacji elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamy, nakładając rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w konsekwencji życia i zdrowia uczestników tego ruchu. Od tej decyzji A. S.A. z siedzibą w P. złożyła odwołanie z wnioskiem o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz art. art. 38 ust. 1, 39 ust. 3 i 43 ust. 2 w związku z art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Powołując się na istnienie reklamy od 2002 r. w miejscu objętym wnioskiem, skarżąca podnosiła niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, bowiem w jej ocenie należało mieć na uwadze art. 38 ust. 1 ustawy. Nośnik reklamowy został już, "zlokalizowany" (umieszczony) w roku 2002 więc do dalszego jego funkcjonowania w tym samym miejscu nie ma zastosowania art. 39 ust. 3 ww. ustawy, lecz przepisy art. 38 ust. 1 i art. 40 tej ustawy. W konsekwencji, jak wywodziła skarżąca, organ administracji wydając pierwotne zezwolenie uznał, że wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy, zatem ponowne decyzje nie wymagają już dokonywania takich ustaleń, strona korzysta bowiem z pewnego rodzaju praw nabytych, a zarządca drogi bada jedynie przesłanki określone w art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jeżeli nie zachodzą negatywne sytuacje podane w tym przepisie to organ administracji niejako automatycznie powinien udzielić zezwolenia. O ile bowiem decyzja wydawana na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy jest decyzją uznaniową to wydawana na podstawie art. 38 ust. 1 jest decyzją związaną. Przepis art. 38 nie ma zastosowania do stanów faktycznych przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych w obecnym kształcie, gdyż nie jest przepisem przejściowym lub końcowym, lecz ma zastosowanie do sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie. Wskazując na art. 43 ust. 1 pkt 3 lp. 3 tabeli skarżąca dowodziła, że zarzut umieszczenia reklamy w odległości mniejszej od tam wskazanej nie jest trafny. Zarządca drogi wydając pierwotne zezwolenie nie sprzeciwił się lokalizacji reklamy w odległości mniejszej niż 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, zatem przepis art. 38 ust. 3 ustawy powinien mieć odpowiednie zastosowanie. Skarżąca postawiła zarzut naruszenia art. 10, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegający na uniemożliwieniu zapoznania się z materiałem i zgromadzonymi dowodami w sprawie. Organ, dokonując rozstrzygnięcia miał na uwadze opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach drogowych w W., wydaną przez [...], której przed wydaniem decyzji strona nie znała. Nadto opinia ta nie została przez wydającego podpisana, a tym samym nie może stanowić dowodu w sprawie. Jednocześnie zarzucono jej ogólnikowość, brak dokumentacji źródłowej i sprzeczność z danymi publikowanymi na stronie internetowej Komendy [...] Policji. Opinii tej nie można traktować jako stanowiska Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, gdyż wydający ją nie reprezentował Instytutu. Skarżąca nie była zapoznana również z wynikami badań przeprowadzonymi przez BPRW S.A. oraz z treścią pisma Komendy [...] Policji o zmianie organizacji ruchu. Został również naruszony również przepisy art. 79 oraz art. 81 k.p.a. poprzez przeprowadzenie wizji w dniu 9 marca 2007 r. bez powiadomienia skarżącej o jej terminie. Naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. skarżąca dowodziła brakiem uzasadnienia w jakim zakresie zmienił się stan faktyczny, dający podstawę do odmowy wydania zezwolenia. W tym miejscu wskazała na dane statystyczne, z których wynika, iż powodem wypadków drogowych jest przede wszystkim nadmierna prędkość oraz nietrzeźwość kierowców. Natomiast z publikacji na stronie internetowej Policji wynika, iż rok 2006 był najbezpieczniejszym rokiem na przestrzeni siedemnastu lat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu zezwolenia zajęcia pasa drogowego (pkt 1 i 2 decyzji organu pierwszej instancji) oraz w części nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (pkt 3 decyzji organu pierwszej instancji, któremu nadano brzmienie "uchylony") uchylając również decyzję w zakresie ustalającym wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego i ustaliło termin zajęcia pasa drogowego do dnia 20 czerwca 2007 r. jednocześnie odmawiając zezwolenia od dnia 21 czerwca 2007 r. określając opłatę za zajęcie pasa drogowego do dnia wskazanego w decyzji. W tym ostatnim zakresie organ administracji nie podał w decyzji wysokości opłaty usuwając brak postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. W pozostałej części utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Przytaczając treść przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych organ stwierdził, iż umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest wyjątkiem od zasady nie lokalizowania takich obiektów. W związku z tym to wnioskujący o instalację jest obowiązany wykazać, iż występuje szczególnie uzasadniony przypadek umieszczenia w pasie drogowym nośnika reklamowego. Umieszczenie bowiem reklamy w ruchliwym punkcie miasta stwarza zagrożenie dekoncentracji kierowców i pieszych. Przyjmując tę okoliczność jako fakt organ stwierdził, iż w wielkim mieście, gdzie istnieje bardzo wiele tego rodzaju reklam, nie ma podstaw by w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów itp., na co zwrócił uwagę w swoim wyroku z dnia 2 lutego 2005r. NSA w sprawie sygn. akt OSK 1026/04. Zatem argumentu spółki o konieczności wykazania negatywnego wpływu przedmiotowej reklamy na bezpieczeństwo w ruchu drogowym nie uwzględniono, uznając zarzut dowolności decyzji za nieuzasadniony. Kolegium nie podzieliło stanowiska spółki, iż raz wyrażona zgoda na zajęcie pasa drogowego wprowadza niejako automatyzm co do dalszych zezwoleń. Wzrost liczby pojazdów powoduje wzrost natężenia ruchu drogowego co powoduje utrudnienia dla bezpieczeństwa wszystkich uczestników tego ruchu. Wnioskowana reklama znajduje się bardzo blisko jezdni i takie jej posadowienie stwarza ryzyko wypadków. W tym miejscu organ administracji powołał się na wyniki badań Instytutu Badawczego Dróg i Mostów dowodzące, że rozproszenie uwagi kierowców, spowodowane tzw. fiksacją, czyli zatrzymaniem wzroku na jednym punkcie (m. in. na reklamach), jest powodem 10% do 30% wypadków drogowych. Uznając za słuszny argument skarżącej o niezapoznaniu się z materiałem dowodowym organ stwierdził, że położenie reklamy było skarżącej doskonale znane. Natomiast spółka będąc stroną w poprzednich postępowaniach, dotyczących analogicznych jej reklam, miała okazję wielokrotnie zapoznać się z kwestionowaną opinią. Jednocześnie zwrócono uwagę na fakt zapoznania się z aktami przez stronę przed wydaniem decyzji przez SKO, a więc również z zawartymi tam opiniami i innymi danymi uwzględnionymi w zaskarżonej decyzji. Ponieważ decyzja organu pierwszej instancji zezwalała na zajęcie pasa drogowego do dnia 22 marca 2007 r., a nie wiadomo kiedy spółka otrzymała w trybie prawem przewidzianym tę decyzję, natomiast odwołanie wpłynęło w połowie kwietnia 2007 r. i zostało rozpatrzone w czerwcu, uzasadnione było uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności i ustalenie nowego terminu zezwolenia do dnia 20 czerwca 2007 r., także dlatego, iż jak wynika z pisma przewodniego skarżącej, reklama nie została usunięta. Ustalono więc nowy termin zezwolenia aby pozwolić spółce na usunięcie reklamy przez co nie należy rozumieć zmiany stanowiska organu w przedmiocie negatywnego wpływu reklamy na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Od decyzji tej A. S.A. z siedzibą w P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz art. art. 38 ust. 1 i 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Uzasadniając naruszenie przepisów prawa materialnego powołano argumenty zawarte w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, dodatkowo wskazując na wyrok WSA z dnia 28 lutego 2006 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2115/05). Stawiając zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. stwierdzono, że organ administracji w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego kopiując uzasadnienie z innej decyzji. Wskazując na naruszenie art. 81 i art. 10 k.p.a. strona zarzucała brak możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w tym z treścią opinii [...]. Co do tej opinii ponowiono zarzuty braku dokumentacji źródłowej i sprzeczność z danymi publikowanymi przez źródła zagraniczne. Z tych powodów ustalenia zawarte w kwestionowanej opinii uznano za "wyssane z palca". Zdaniem skarżącej organ odwoławczy dopuścił się dowolności przy wydawaniu decyzji, bowiem nie przeprowadził w sposób wymagany postępowania dowodowego opierając się na ustaleniach organu pierwszej instancji oraz dokonując jedynie kontroli zasadności zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Ponowiono zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. przez pobieżne ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w sytuacji, gdy spółka prawie cztery lata zajmowała pas drogowy, przez co należy także rozumieć, że w tym okresie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek" o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Stosownie do art. 39 ust. 1, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 39 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Wyjątek o jakim mowa w ww. przepisie został sprecyzowany, co do przedmiotu, w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zezwolenie wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest decyzją mająca charakter uznaniowy, co nie oznacza, że wydanie decyzji uznaniowej jest wydaniem decyzji dowolnej. Przepis art. 39 ust. 3 ww. ustawy zaostrza uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przez te przypadki należy rozumieć między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 251/06). Jeżeli więc umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych, w tym reklam, lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego będzie w niezgodzie z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wówczas należy odmówić wydania zezwolenia na ich lokalizację. Z treści przytoczonych przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, iż wniosek strony o zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w tym reklam, powinien z mocy samej ustawy wskazywać i uzasadniać, że instalacja reklamy we wnioskowanej lokalizacji spełnia przesłankę z art. 39 ust. 3 ustawy "szczególnie uzasadniony przypadek". W rozpoznawanej sprawie podnosi się argument, że inaczej powinny być rozpatrywane wnioski o lokalizację nowych obiektów reklamowych, lokalizowanych po raz pierwszy, inaczej zaś wnioski o tzw. przedłużenie lokalizacji nośników reklam funkcjonujących już od wielu lat - w ocenie strony – bez uszczerbku dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W tym ostatnim przypadku, zdaniem skarżącej, można mówić o konstrukcji zbliżonej do praw nabytych. Rozpatrując wnioski dotyczące tego rodzaju lokalizacji obiektów reklamowych to organ powinien uzasadnić przesłanki odmowy, a w szczególności wykazać, że nastąpiła taka zmiana stanu faktycznego, która uniemożliwia dalsze funkcjonowanie nośnika reklamowego w ustalonej od lat lokalizacji. Gdy nie zachodzą te negatywne przesłanki zarządca drogi powinien niejako automatycznie wydać zezwolenie na "dalsze zajęcie" pasa drogowego na cele reklamy. Odnosząc się do tej argumentacji nie sposób nie zauważyć, że ustawa o drogach publicznych, w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy, tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje przedłużenia zezwolenia, czy zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy). W związku z tym zezwolenie nie może być interpretowane rozszerzająco (exceptiones non sunt extentendae). Oznacza to m.in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące zarówno samego zezwolenia, jak i związanych z nim warunków np. ustalonych stawek opłaty, gdyż po wyekspirowaniu (wygaśnięciu) zezwolenia występuje w istocie za każdym razem o nowe zezwolenie. Tym samym strona skarżąca nie może powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte tylko z uwagi na fakt, że wcześniej posiadała zezwolenie na lokalizację reklamy w tym samym miejscu. Zezwolenie takie jest bowiem zezwoleniem wydanym tylko na czas ściśle określony. Po upływie takiego okresu zezwolenie traci moc. Dlatego też w tego rodzaju sprawach dowodem nie mogą być zezwolenia wydawane na rzecz strony w latach wcześniejszych. W szczególności nie mogą one stanowić dowodu na dalsze występowanie "szczególnie uzasadnionego przypadku" o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy. Odnosząc się do zarzutów niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego Sąd orzekający w sprawie uznał, że SKO w W. prawidłowo oceniło, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że konkretna reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Trafnie też przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04), w którym NSA wskazał, że: " nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." W konsekwencji trafnie też więc stwierdzono, że zarząd dróg jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach. Sąd orzekający w sprawie nie podzielił zarzutów skarżącej co do waloru opinii wydanej przez pracownika IBDM. Uzyskanie przez zarządcę drogi opinii biegłego nie jest obligatoryjne dla jego działań zmierzających do eliminacji potencjalnych zagrożeń na drodze publicznej, stąd uwzględnienie każdej informacji przez wyspecjalizowany organ, jakim jest zarządca drogi, podlega jego ocenie zgodnie z jego kompetencją. Stawiając ten zarzut strona w szczególności nie uwzględniła uzasadnionej szeroko w decyzji organu I instancji zmiany polityki [...] W. w odniesieniu do reklamy zewnętrznej, a zwłaszcza w odniesieniu do tego rodzaju reklamy usytuowanej w pasach drogowych ulic, na którą miasto ma największy wpływ (choćby z tego tytułu, iż zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta). Sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w [...]. W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W sprawie zarządca drogi przeprowadził w dniu 9 marca 2007 r. kontrolę pasa drogowego w miejscu funkcjonowania przedmiotowej reklamy stwierdzając jej usytuowanie niezgodne z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przeprowadzona czynność nie miała charakteru dowodu z oględzin, o jakiej mowa w art. 79 k.p.a., gdyż mieściła się w zakresie kontrolnego działania organu administracji. W ramach tej kontroli nie zachodziła potrzeba odbierania wyjaśnień od strony w trybie art. 79 § 2 k.p.a., bowiem miejsce posadowienia reklamy było jej znane. Stąd niepowiadomienie skarżącej o tej kontroli nie miało wpływu na wynik sprawy, także dlatego, iż spółka do tej kwestii miała możliwość odniesienia się i to zrobiła. Organ administracji, rozpatrując niniejszą sprawę, miał na względzie przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Miał także na uwadze statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r. Organ oparł się również na wynikach badań natężenia ruchu drogowego w Al. N. rej ul. A. w porannym szczycie opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju [...] S.A. Nie ma w ocenie Sądu podstaw, by wymienionym instytucjom odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich ustalenia i wnioski. Materiał ten, dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych, został zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił też fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnosiła o umieszczenie reklamy, mając także na uwadze wnioskowaną zmianę organizacji ruchu przez zwiększenie dopuszczalnej prędkości. Ta ostatnia okoliczność ma charakter regulacji przyszłościowej, jednakże organ administracji musiał ją wziąć pod uwagę, gdyż mogła zaistnieć w okresie ewentualnego funkcjonowania zezwolenia. Zarządca drogi, mając na uwadze poczynione ustalenia, był uprawniony uznać, czy reklama spółki nie będzie naruszała wymagań z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w tym czy nie będzie miała istotnego wpływu na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jest on bowiem odpowiedzialny za skonkretyzowanie takich warunków na drodze i w pasie drogowym, by nie dopuścić do wystąpienia okoliczności wskazanych w wymienionym przepisie, a także do zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Wbrew twierdzeniu skarżącej nie musiał zatem oczekiwać na wypadki drogowe, które zaistniałyby w miejscu posadowienia reklamy lub przeprowadzać badania czy analizy dotyczące kolizji. Innymi słowy, zarządca drogi nie ma obowiązku oczekiwania na skutki wpływu reklamy na bezpieczeństwo drogowe, lecz jest obowiązany zadziałać prewencyjne, w celu eliminacji potencjalnych skutków. Istota reklamy, jak podkreślano to już wielokrotnie w orzecznictwie sądu administracyjnego, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyka, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty jak na przykład reklamy nie mają większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami nie służącymi do obsługi ruchu drogowego. Prawdą jest, że nie wyłącznie reklamy powodują rozpraszanie uwagi kierowców, a nadmierna prędkość jest najczęstszym powodem kolizji drogowych i wypadków. Jednakże, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, nie można uznać za chybioną argumentację zarządcy drogi, że reklamy zewnętrzne o dużych powierzchniach, w połączeniu z nadmierną prędkością (argument skarżącej), nie mają negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Dlatego wyłącznej kompetencji zarządcy drogi poddano kwestie związane z zagospodarowaniem pasów drogowych. Należy przypomnieć, iż pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (Kotowski W. Komentarz do art. 34 ustawy o drogach publicznych). Funkcjonalnie więc pas drogowy nie jest przeznaczony do instalowania reklam. Umieszczanie ich zatem w jego granicach należy uznać za wyjątek, na co wskazują również przepisy art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych; wyrażono ją wprost w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/98. Podobnie w literaturze prawniczej stwierdza się wprost, że "Z żadnego aktu prawnego przewidującego wydawanie zezwoleń wyjątkowych nie da się bezpośrednio wyprowadzić wniosku, że tego rodzaju pozwolenie ma charakter związany i aplikujący o nie ma roszczenia o uwzględnienie swego wniosku, o ile spełnia przesłanki określone przepisami prawa. Są to generalnie pozwolenia, które mogą być – wobec wstrzemięźliwości ustawodawcy w określaniu okoliczności, od których zaistnienia zależy ich wydanie – traktowane jako pozostawione uznaniu organu administracji." (D. R. Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej, Temida 2, Białystok 2000, str. 78-79). Tego rodzaju decyzje, tzn. decyzje uznaniowe mogą służyć (i z zasady służą) realizacji polityki administracyjnej w różnych dziedzinach spraw. "Administracja nie może być tylko bezwolnym wykonawcą prawa (...). Ma ona dość pozostawionej jej swobody, aby nadać nawet bardzo określonej normie nieco zróżnicowaną treść uzależnioną od potrzeb społecznych i sytuacji politycznej. To właśnie nazywamy polityką administracyjną." (red. Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Wyd. Prawnicze, wyd. II, Warszawa 2002, str. 22, za F. Longchamps). W literaturze prawniczej określa się również warunki takiej działalności. "...Stosowanie polityki wobec działalności polegającej na stosowaniu prawa powinno odbywać się pod dwoma jednoczesnym warunkami: po pierwsze, porządek prawny musi dopuszczać taki wpływ (lub mu nie przeszkadzać), po drugie, wpływ ten może się odbywać wyłącznie wobec stosowania takich norm, które mają odpowiednią budowę, a więc np. wobec norm uznaniowych, norm kierunkowych, norm wskazujących jedynie na możliwość podjęcia działania. Całość tak sformułowanych kryteriów wynika z niemożliwości odstąpienia od realizacji konstytucyjnej zasady państwa prawnego." (red. J. Boć, Administracja publiczna, Kolonia Limited 2003, str. 113, a także str. 292 i n.). Skarżąca spółka stała na stanowisku, iż jej wniosek należało rozpoznać na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a nie na podstawie art. 39 ust. 3 tej ustawy. W myśl powołanego art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przedkładając argumenty na poparcie swojego stanowiska powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2006 r. w sprawie VI SA/Wa 2115/05. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż w przypadku istnienia w pasie drogowym obiektu/urządzenia, zarządca drogi, rozpatrując wniosek strony o dalszą lokalizację w tym samym miejscu tego obiektu/urządzenia, wydaje decyzję o zezwoleniu nie oceniając możliwości zlokalizowania tego obiektu/urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego lecz ocenia możliwość pozostawania tego obiektu/urządzenia w dotychczasowym miejscu, wydając w tym przedmiocie stosowną decyzję administracyjną. W sprawie tej zarządca drogi wydał stronie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, z którym to rozstrzygnięciem nie zgadzał się skarżący twierdząc, iż obiekt pobudował zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami poza pasem drogowym, jednakże w następstwie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego jego obiekt znalazł się obecnie w pasie drogowym, w związku z tym nie było podstaw do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wskazać zatem należy, iż z poglądem wyrażonym w powołanym w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając ten wyrok wyrokiem z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie I OSK 811/06. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafną argumentację skarżącego stwierdzając, iż analiza przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że uprawnienie do używania obiektu, powstałego zgodnie z prawem poza pasem drogowym, który w następstwie zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego znalazł się w pasie drogowym, nie wymaga zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zatem jedynie w takim przypadku ma zastosowanie art. 38 ust. 1 ww. ustawy, natomiast zgoda organu administracji wyrażona w sposób wyraźny lub dorozumiany (art. 38 ust. 3 ustawy) dotyczy wyłącznie sytuacji, o jakich mowa w art. 38 ust. 2 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek regulowany art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż przedmiotowa reklama została zainstalowana w istniejącym już w dacie jej pierwotnej instalacji pasie drogowym i na jej posadowienie zarządca drogi wydawał zezwolenie, co jest w sprawie bezsporne. W związku z tym ponowny wniosek o dalsze funkcjonowanie reklamy został rozpatrzony prawidłowo na podstawie powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych. Skarżąca podnosiła naruszenia przepisów postępowania poprzez pozbawienie jej możliwości zapoznania się, przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, ze zgromadzonym materiałem i dowodami. Zarzut ten jest trafny, lecz należy stwierdzić, że przed wniesieniem odwołania zapoznała się z aktami sprawy, na co wskazuje adnotacja pełnomocnika spółki na pierwszej stronie decyzji organu pierwszej instancji o zapoznaniu się z aktami sprawy w dniu 28 marca 2007 r. W ocenie Sądu orzekającego naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy albowiem skarżąca w dacie składania odwołania posiadał wszelką wiedzę w zakresie ustaleń organu administracji i nie wnioskowała o ich uzupełnienie, co wynika z treści odwołania i ze skargi oraz zajęła stanowisko co do zgromadzonych dowodów i materiału w sprawie. Na rozprawie pełnomocnik spółki kwestionował podstawę prawną naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego z uwagi na naruszenie art. 40 ust. 8 w związku z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. W ocenie pełnomocnika uchwała Rady [...] W. o ustaleniu stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego została podjęta bez podstawy prawnej, ponieważ Rada mogłaby ustalić stawki opłaty wyłącznie w stosunku do dróg będących w zarządzie [...] W., a nie Prezydenta W.. Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j. t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) prawa powiatu przysługują miastom, które w dniu 31 grudnia 1998 r. liczyły więcej niż 100.000 mieszkańców, a także miastom, które z tym dniem przestały być siedzibami wojewodów, chyba że na wniosek właściwej rady miejskiej odstąpiono od nadania miastu praw powiatu, oraz tym, którym nadano status miasta na prawach powiatu, przy dokonywaniu pierwszego podziału administracyjnego kraju na powiaty. W myśl tego przepisu [...] W. stało się miastem na prawach powiatu, którego organami są rada miasta i prezydent miasta (art. 92 ust. 1 ww. ustawy). Rada powiatu (miasta na prawach powiatu) jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu, z zastrzeżeniem przepisów o referendum powiatowym (art. 9 ust. 1 wymienionej ustawy). Stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. W myśl powyższych przepisów Rada Miasta W., jako organ stanowiący, była umocowana do podjęcia uchwały, w trybie art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, w przedmiocie ustalenia stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego, a Prezydent W. była uprawniony, zgodnie z art. 40 ust. 11 tej ustawy, do ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy spółki. W związku z powyższym zarzut skarżącej o braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały przez Radę Miasta W. w przedmiocie ustalenia wysokości stawek za zajęcia pasa drogowego, nie był trafny. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.