VI SA/Wa 1519/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2007 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz R. T. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADANIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na M. i R. T. karę pieniężną w kwocie 500 zł. Podstawę faktyczną niniejszego rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Powyższe stwierdzono podczas kontroli pojazdu o numerze rejestracyjnym [...], którym wykonywano przewóz regularny specjalny. Kontrola miała miejsce w dniu [...] listopada 2006 r. Pojazdem kierował pan J. K., który nie okazał wymaganego zezwolenia. Organ I instancji ustalił, iż strona posiada zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona oświadczyła, iż by nałożyć karę pieniężną 500 złotych należy udowodnić naruszenie przez przedsiębiorcę obowiązku wyposażenia kierowcy w dokumenty. Poinformowała, iż panu J. K. przekazano komplet dokumentów, które z niewiadomych przyczyn nie zostały okazane do kontroli. Wnosiła o przesłuchanie kierowcy na powyższe okoliczności. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Główny Inspektor transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję kierując ją do M. i R. T. W uzasadnieniu podał między innymi, że: Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia wydanego przez właściwy organ. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu do kontroli, wypis z licencji, dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku, a ponadto: 1. w transporcie drogowym osób: a) przy wykonywaniu przewozów regularnych, przewozów regularnych specjalnych, przewozów wahadłowych lub okazjonalnych - odpowiednie zezwolenie, b) przy wykonywaniu międzynarodowych przewozów okazjonalnych lub wahadłowych, a także międzynarodowych przewozów na potrzeby własne - formularz jazdy. Zgodnie z art. 92 ust.1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Konsekwencją tego rozwiązania jest treść lp. 1.7. załącznika do w/w ustawy, która karą pieniężną w wysokości 500 złotych sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Podczas kontroli kierowca nie okazał wymaganego zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Organ I instancji ustalił, iż strona posiada zezwolenie nr [...]. Argumenty strony zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. W/w przepisy prawa, przy wykonywaniu przewozów regularnych specjalnych nakładają obowiązek posiadania i okazywania do kontroli zezwolenia. Przedsiębiorca trudniący się transportem drogowym winien wyposażyć kierowcę w odpowiednie dokumenty. Organ odwoławczy wyjaśnia, iż za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi - z podmiotowego punktu widzenia - przedsiębiorca. To na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób (w tym kierowcy), którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Zgodnie bowiem z zasadą ryzyka pracodawcy (tzw. ryzyko osobowe) to pracodawca obciążony jest skutkami niewłaściwego doboru pracowników i zmuszony jest ponosić straty wynikłe wskutek ich niezaradności i braku należytego przygotowania do pracy (Ludwik Florek, Tadeusz Zieliński, Prawo pracy, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004). Reguła ta obowiązuje tak na gruncie prawa cywilnego jak i administracyjnego. Zgodnie z art. 92 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym karze pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy, podlega ten, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem. Zatem karę pieniężną za dane naruszenie nakłada się na przedsiębiorcę, a nie na kierowcę prowadzącego kontrolowany pojazd. Przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego i jest stroną niniejszego postępowania. Biorąc pod uwagę całość materiału zgromadzonego w sprawie, organ II instancji zważył, iż bezspornym jest, że w dniu kontroli naruszono obowiązki wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokument. Należy zauważyć, iż wysokość nakładanych na stronę kar pieniężnych za dane naruszenie, jest ściśle określona w załączeniu do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Organy orzekające nie mają możliwości dowolnego kształtowania wysokości nakładanych kar pieniężnych. Taryfikator w sposób ścisły określa wysokość kary za dane naruszenie. Ponadto na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego nie jest znana instytucja środków oddziaływania wychowawczego, o której mowa w art. 41 kodeksu wykroczeń, czyli tzw. pouczenie. W konsekwencji stwierdzenie naruszenia przez inspektora transportu drogowego zawsze skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w odpowiedniej wysokości. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. T. zwany dalej skarżącym. W toku postępowania skarżący wyjaśnił, że kierowca przed wyruszeniem w drogę został wyposażony przez przedsiębiorcę we wszystkie wymagane dokumenty i aby rzetelnie wyjaśnić tą kwestię złożył formalny wniosek dowodowy o przesłuchanie kierowcy Pana J. K. w charakterze świadka, który potwierdził stanowisko strony. Mimo to organ I instancji wydał decyzję sprzeczną z zebranym materiałem dowodowym. Skarżący w odwołaniu do Głównego Inspektora Transportu Drogowego podtrzymał swoje argumenty, nie mniej jednak organ II instancji podtrzymał decyzję w mocy. Nie można się zgodzić rozstrzygnięciami organów, gdyż zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu, karze podlega udowodnione naruszenie obowiązku przez przedsiębiorcę, a nie każdy przypadek nie posiadania dokumentów przez kierującego. Zgodnie z regułami wykładni prawa, w pierwszej kolejności dokonuje się wykładni językowej "Językowe dyraktywy wykładni nakazują zwrotom zawartym w tekście prawnym przypisywać przede wszystkim takie znaczenie, jakie mają one w języku potocznym, a odstępować od tej zasady tylko w tych przypadkach, gdy przepisy zawierają definicję legalną przypisując odmienny sens danym zwrotom...".( "Logika praktyczna" Zygmunt Ziembiński, str.239, wydanie XXIII, Warszawa 2000 ). Ponadto "...Jeżeli zgodnie z regułami znaczeniowymi danego języka takiego przykładu można dokonać w jeden i tylko jeden sposób, uzyskując normy ze sobą zgodne, to odwołanie się do innego sposobu wykładni naruszałoby zasady kultury prawnej państwa praworządnego..."(j.w. str. 237), zaś w tym przypadku organy I i II instancji dopuściły się niedozwolonej w postępowaniu administracyjnym wykładni rozszerzającej przepisu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Skarżący R. T. pismem z dnia 27 czerwca 2007 r. wystosowanym w odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 14 czerwca 2007 r. poinformował, że to on jest przedsiębiorcą R. T. mimo, iż w nazwie firmy znajdują się dwa imiona i nazwiska to firma jest jednoosobowa – R. T. na dowód czego załączył wypis z ewidencji działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002, Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie jednak z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Jak wskazano powyżej z wypisu z ewidencji działalności gospodarczej wynika, że to R. T. jest przedsiębiorcą i jednocześnie tylko on winien być adresatem powyższej decyzji. Prowadząc postępowanie zarówno w pierwszej jak i w drugiej instancji organy administracji były związane rygorami procedury administracyjnej. Oznacza to m.in., że zarówno Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego jak i Główny Inspektor Transportu Drogowego byli obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.). Mieli obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Byli obowiązani zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić jej wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań. Musieli wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 i 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Z powyższego jasno wynika, że niezbędnym elementem decyzji administracyjnej jest wskazanie stron lub strony decyzji. Tak wiec na samym wstępie postępowania organ powinien ustalić, kto jest adresatem powyższej decyzji. Decyzja powinna zawierać oznaczenie strony lub stron. Oznaczenie strony będącej osobą fizyczną polega na podaniu jej imienia (imion) oraz nazwiska i miejsca zamieszkania, a także ewentualnie innych danych (np. PESEL, NIP), zaś w odniesieniu do osób prawnych, państwowych jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych nieposiadających osobowości prawnej - ich nazwę oraz siedzibę (Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 260). Brak oznaczenia strony pociąga za sobą brak decyzji (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 53). W przypadku zaś, gdy błąd w oznaczeniu strony polega na oczywiście mylnym podaniu nazwiska lub imienia albo adresu zamieszkania strony, to decyzja może być sprostowana w trybie art. 113 § 1. W przypadku natomiast, gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być stroną postępowania, bowiem postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku, to taka decyzja jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4, czyli że decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; w przypadku wielości stron postępowania oznaczenie jako strony osoby, która nie jest i nie może być stroną powoduje kwalifikowaną wadę decyzji także wówczas, gdy pozostałe strony są oznaczone prawidłowo. Organ administracji publicznej jest obowiązany oznaczyć wszystkie strony postępowania. Organ nie może ograniczyć się do oznaczenia jako stron osób, na których żądanie postępowanie zostało wszczęte, bowiem brak jest podstaw prawnych różnicowania stron na takie, które są adresatami decyzji i te, którym się doręcza decyzję. Jeżeli bowiem dany podmiot ma status strony postępowania, to bez względu na przyczyny uzyskania takiego statusu, powinien być wymieniony w decyzji administracyjnej jako strona postępowania. W niniejszej sprawie, jak wynika z załączonych akt administracyjnych ,organy administracji zarówno pierwszej jak i drugiej instancji nie ustaliły kto jest przedsiębiorcą a więc adresatem zaskarżonej decyzji. Organy posługiwały się w sprawie przedłożonymi przez skarżącego dokumentami, na których widniała nazwa przedsiębiorstwa P. [...], która nie była tożsama z osobą prowadzącą tą działalność gospodarczą to jest R. T. Organy administracji zarówno pierwszej jak i drugiej instancji nie zażądały od skarżącego podstawowego dokumentu w sprawie to jest wypisu z KRS, czy też zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, który to dokument wskazałby wprost stronę postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę organy administracji winny mieć na względzie treść zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej w celu prawidłowego ustalenia strony postępowania. Zaświadczenie to organy winny uzyskać od strony postępowania R. T. Po prawidłowym ustaleniu strony postępowania organ winien wydać stosowne rozstrzygnięcie. Orzekając w niniejszej sprawie Sąd jedynie uchylił zaskarżone decyzje, a nie stwierdził ich nieważności, gdyż również sam skarżący nie zwrócił organowi uwagi na fakt niewłaściwego adresowanie decyzji, a ponadto przedłożone dowody - dokonane wskazywały na nazwę przedsiębiorstwa, a nie na przedsiębiorcę. Ponieważ w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7, 77, 107 k.p.a. poprzez nieustalenie strony postępowania dlatego też na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O niewykonalności orzeczono pw oparciu o artykuł 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.