II OSK 270/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz ( spr. ) Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowego [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1547/07 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowego [...] Sp. z o.o. w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1547/07, oddalił skargę Przedsiębiorstwa Produkcyjno Usługowego "[...]" Co. Ltd. Sp. z o.o. w Warszawie na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] października 2006 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 k.p.a., odmówił Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Usługowemu "[...]" Co. Ltd. Spółce z o.o. zawieszenia postępowania prowadzonego z urzędu, w ramach nadzoru budowlanego, w sprawie samowolnie wybudowanego utwardzenia i ogrodzenia posesji przy ul. [...], na działce nr ew. [...], z obrębu [...] w W.. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 12 października 2006 r. przedmiotowa Spółka wystąpiła z wnioskiem o zawieszenie tego postępowania na podstawie art. 97 § 1 ust 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy dla Warszawy Pragi Południe jej wniosku o zasiedzenie działki nr [...] przy ul. [...]. Organ stwierdził, że z wypisu z księgi wieczystej oraz wypisu z rejestru gruntów wynika, że właścicielami działki nr [...] przy ul. [...] są H. i B. S., którzy są adresatami wydawanych przez organ powiatowy rozstrzygnięć, zaś sprawa dotycząca zasiedzenia przedmiotowej działki jest odrębną sprawą, która nie dotyczy sprawy samowolnie wybudowanego ogrodzenia i utwardzenia terenu. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowego "[...]" Co. Ltd. Spółka z o.o., postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i wskazał, że w sprawie nie miał również zastosowania art. 98 § 1 k.p.a., ponieważ fakultatywne zawieszenie postępowania ograniczone jest do przypadków wszczęcia postępowania na wniosek strony, a więc nie ma zastosowania w postępowaniu wszczętym z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę Przedsiębiorstwa Produkcyjno Usługowego "[...]" Co. Ltd. Sp. z o.o. od powyższego postanowienia uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji odpowiadają prawu. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego w zakresie samowolnego utwardzenia i ogrodzenia posesji przy ul. [...] na działce nr ew. [...] w W., a sprawą o stwierdzenie zasiedzenia tejże nieruchomości, toczącą przez Sądem Rejonowym dla W. P.-P.. Powołując się na treść art. 52 ustawy - Prawo budowlane Sąd wskazał, że krąg podmiotów zobowiązanych do dokonania czynności nakazanych decyzjami o nakazie rozbiórki, o których mowa w art. 48 i 49b Prawa budowlanego oraz decyzjami, o których mowa w art. 50a i 51 Prawa budowlanego są inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, zaś jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zawiadomienia z dnia 11 maja 2004 r., Sąd Rejonowy dla W. - M. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi dla przedmiotowej nieruchomości księgę wieczystą kw. Nr [...], w której jako właściciele ww. nieruchomości wskazani są H. i B. S.. W związku z powyższym, w ocenie Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że adresatami rozstrzygnięć w sprawie samowolnego utwardzenia i ogrodzenia posesji przy ul. [...] na działce nr ew. [...] w W. winni być jej właściciele. Sąd zgodził się również z twierdzeniem organu II instancji, że w rozstrzyganej sprawie nie miał również zastosowania art. 98 § 1 k.p.a., ponieważ jednym z warunków zawieszenia postępowania na tej podstawie, jest wystąpienie z wnioskiem o zawieszenie przez stronę, na żądanie której postępowanie to zostało wszczęte, a zatem przepis ten nie może być zastosowany w postępowaniu, które jak w niniejszej sprawie, zostało wszczęte z urzędu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyło Przedsiębiorstwo Produkcyjno Usługowe "[...]" Co. Ltd. Sp. z o.o., reprezentowane przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości wnosząc o jego zmianę poprzez uchylenie postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie na skutek błędnej wykładni wyrażającej się w niezasadnym stwierdzeniu, że pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy dotyczącej samowoli budowlanej, a sprawą o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości, na której owa samowola została dokonana, nie istnieje związek przyczynowy uzasadniający uznanie tej ostatniej sprawy za zagadnienie wstępne, podczas gdy stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości doprowadzić może do zmiany jej właściciela z datą wcześniejszą niż data wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie, co oznacza, iż w chwili obecnej nie jest możliwe ustalenie ostatecznego kręgu osób, którym przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, a zatem rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie zasiedzenia stanowi w stosunku do przedmiotowej sprawy zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którego rozpoznanie warunkuje wydanie prawidłowej decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że postanowienie sądu powszechnego o stwierdzeniu zasiedzenia określonej nieruchomości jest orzeczeniem deklaratoryjnym, w którym sąd określa datę, z którą zasiedzenie nastąpiło. Jest to data wsteczna w stosunku do dnia orzekania, określona na dzień, w którym upłynął termin zasiedzenia. Zmiana właściciela w drodze zasiedzenia następuje zatem niezależnie od wydania orzeczenia, z mocy samego prawa z upływem określonego przepisami prawa terminu. W przedmiotowej sprawie skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie zasiedzenia rzeczonej nieruchomości z dniem 31 grudnia 2004 r. Powyższe oznacza, że jeżeli sąd przychyli się do niniejszego wniosku, to uzna, iż już z dniem 31 grudnia 2004 r. nastąpiło przejście prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji przesądzi to o tym, iż w toku całego niniejszego postępowania za właściciela nieruchomości, a tym samym stronę postępowania, uznana powinna być skarżąca Spółka. W przypadku zatem wydania decyzji w niniejszej sprawie, jeszcze przed prawomocnym zakończeniem postępowania o stwierdzenie zasiedzenia i skierowanie jej do osoby, która aktualnie legitymuje się wpisem własności w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, lecz która, w przypadku przychylenia się przez sąd do wniosku o stwierdzenie zasiedzenia, nie będzie już wówczas właścicielem nieruchomości, powyższa decyzja dotknięta będzie wadą prawną powodującą jej nieważność. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną organy administracyjne, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie ustaliły związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym, tj. sprawą o stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości, na której samowoli dokonano. Skarżąca Spółka podniosła również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wydanym wyroku nie ustosunkował się w ogóle do podniesionych w skardze zarzutów obrazy art. 7, 8, 9 k.p.a., a w szczególności art. 28 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami. Z urzędu zaś bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania według przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w sprawie niniejszej. Wniesioną skargę kasacyjną od wyroku pierwszoinstancyjnego oddalającego skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego oparto na podstawie art. 174 ust. 2 p.p.s.a. Strona skarżąca zarzuciła Sądowi naruszenie przepisów postępowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co spowodowało niemożliwość ustalenia kręgu osób, którym przysługuje przymiot strony w toczącym się postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej. Na wstępie należy zauważyć, iż skuteczność wniesienia skargi kasacyjnej wymaga, by zarzuty jej odnosiły się do działania Sądu nie zaś do organów, których orzeczenia są przedmiotem kontroli Sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem. Postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone jest na podstawie regulacji prawnej wskazanej na wstępie ustawy. Nie mógł zatem Sąd pierwszej instancji dopuścić się obrazy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - bowiem Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosował. Dokonując oceny postanowienia organu Nadzoru Budowlanego Sąd zasadnie uznał, że odmowa zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego samowoli budowlanej ogrodzenia działki odpowiada prawu. W sytuacji gdy toczy się postępowanie z udziałem wykazanego w księdze wieczystej właściciela nieruchomości, na której dopuszczono się samowoli budowlanej, to wniosek skarżącego Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowego [...] Co. Ltd. Spółka z o.o. o zawieszenie tego postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie mógł być uwzględniony. Sąd pierwszej instancji dokonał wnikliwej oceny stanowiska organu i podzielił jego zasadność, że zgłoszona przez skarżące Przedsiębiorstwo okoliczność, wszczęcia postępowania o nabycie własności przez zasiedzenie nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego - nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego, od którego zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zależy rozstrzygnięcie sprawy w zakresie samowoli budowlanej. Treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jednoznacznie wyjaśnia, że obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego zachodzi wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub Sąd. W sprawie niniejszej jak wykazuje analiza materiału sprawy dokonana przez Sąd I instancji w ogóle nie zachodzi kwestia zagadnienia prejudycjalnego. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, co do ustalenia strony postępowania, do której ma być adresowana decyzja administracyjna prawidłowo oparł się na wpisie właściciela nieruchomości w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Jest bowiem związany tym wpisem na zasadzie prawnej rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych - wynikającej z art. 5 ustawy o księgach wieczystych. Dopóki wpis własności nie zostanie wzruszony bądź w drodze procesu, bądź przez nowy wpis jest obowiązujący i domniemywa się, iż jest zgodny z prawdą. Toczące się postępowanie o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości przy ul. [...] z obrębu [...] w W. z wniosku Przedsiębiorstwa Usługowego [...] Sp. z o.o. nie stanowi żadnej przeszkody do rozpoznania sprawy administracyjnej w przedmiocie samowoli budowlanej. Brak było więc podstaw do zawieszenia tego postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, iż nie doszło do naruszenia przez organy ww. przepisu a ocena postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest także prawidłowa. Uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tylko do polemiki z prawidłowym stanowiskiem tegoż Sądu. Niezasadność zarzutu skargi kasacyjnej stanowi o jej oddaleniu. Z mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.