II SA/Gl 378/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Sędzia WSA Maria Taniewska- Banacka Protokolant Ref. staż. Anna Cyganek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody S. na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 22 ust. 2 zaskarżonej uchwały 2. oddala skargę w pozostałej części Rada Miejska w J. podjęła w dniu [...] roku uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w J. W podstawie prawnej uchwały Rada powołała art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. 2001 r., nr 142, poz. 1591 z zm.) w związku z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z zm.). Wojewoda [...] na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – za pośrednictwem Rady Miejskiej w J. – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części określonej w § 22 ust. 2. Zdaniem Wojewody zapis § 22 ust. 2 uchwały jest sprzeczny z art. 36 ust. 4 i art. 37 w związku z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera zamknięty katalog elementów przedmiotowych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy, rada gminy została przez ustawodawcę zobowiązana do określenia stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Żaden przepis prawa, w tym w szczególności ustawa z dnia 27 marca 2003 r. nie upoważnia rady gminy do wprowadzania w miejscowym planie jakichkolwiek regulacji związanych z ustaleniem wysokości, bądź też pobieraniem opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. To uprawnienie stanowi bowiem wyłączną kompetencję wójta (burmistrza, prezydenta). Brzmienie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyklucza możliwość odstąpienia od pobrania "opłaty planistycznej". Oznacza to, że rada gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie może zwolnić prezydenta miasta od wykonania tego obowiązku. W odpowiedzi na skargę, złożoną przez Prezydenta Miasta, Rada Miejska w J. wniosła o jej oddalenie. Podała, iż zapis § 22 ust. 2 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest efektem dotychczasowego doświadczenia w przedmiocie pobierania podobnych opłat. Koszt sporządzania przez uprawnionego rzeczoznawcę operatu szacunkowego dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości może być kilkakrotnie wyższy niż wpływ z tytułu opłaty planistycznej. Zdaniem Rady podjęcie działań zmierzających do uniknięcia zbędnych wydatków jest działaniem zgodnym z ustawą o finansach publicznych, ponieważ nie działa na niekorzyść społeczności gminnej. Wskazano także, iż do konsultacji społecznych został przekazany projekt zmian w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który odpowiada treści § 22 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Na rozprawie w dniu 22 października 2007 roku pełnomocnik Wojewody [...] rozszerzył skargę wnosząc o stwierdzenie nieważności § 22 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały z powodu braku podstaw prawnych do określenia przez radę zerowej (0 %) stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Pełnomocnik Wojewody powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądy doktryny wykluczające określenie stawki procentowej służącej naliczeniu "renty planistycznej" na poziomie 0 %. Równocześnie zastrzegł, że w przypadku podzielenia przez skład orzekający poglądu, że niedopuszczalne jest ustalenie zerowej stawki procentowej wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Ustosunkowując się do rozszerzonego żądania Wojewody, pełnomocnik Rady wskazał, iż ustalenia dotyczące stawek procentowych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zostały podjęte w oparciu o prognozę skutków finansowych. Teren dla którego ustalono stawki procentowe, w tym stawkę zerową, był szczegółowo analizowany w odniesieniu dla każdej z działek z uwzględnieniem faktu, że dnia [...] roku wygasł dotychczasowy plan miejscowy dla tego terenu. W przypadku działek w odniesieniu do których nie doszło do zmiany przeznaczenia terenu, w zakresie sposobu ich użytkowania, ustalono stawkę 0 % natomiast dla terenów na których doszło do wzrostu wartości ze względu na zmianę ich przeznaczenia stawkę 30 %. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zdaniem składu orzekającego jest tylko w części uzasadniona, a mianowicie w tej w której zarzuca niezgodność z prawem § 22 ust. 2 uchwały. W inkryminowanym § 22 ust. 2 zapisano, że "Dopuszcza się odstąpienie od naliczania i pobierania renty planistycznej, jeśli koszt obliczenia i nałożenia opłaty przewyższa jej przewidywaną wysokość". Przede wszystkim należy przypomnieć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że organy gminy na każdym etapie postępowania zmierzającego do uchwalenia planu miejscowego powinny kierować się zasadą zawartą w art. 7 Konstytucji RP, w myśl której organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w granicach prawa. Obowiązek ten obciąża więc radę gminy, do kompetencji której należy uchwalenie planu miejscowego. W przepisie art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca określił przedmiotowy zakres planu wskazując, że jednym z jego obowiązkowych elementów jest określenie stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 (art. 15 ust. 2 pkt 12). Przepis art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważnia radę gminy wyłącznie do określenia w planie miejscowym stawek procentowych, służących ustaleniu "renty planistycznej". Natomiast ustalenie i pobranie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, należy do wyłącznej kompetencji wójta. Brak w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i w innych przepisach powszechnie obowiązujących, upoważnienia dla rady gminy do ingerencji w ustawowo przyznane kompetencje wójta, działającego w tym zakresie jako organ administracji publicznej, a nie organ gminy. W związku z tym należy uznać za słuszne stanowisko Wojewody [...], iż treść § 22 ust. 2 z jednej strony wykracza poza ustawową materię planu miejscowego, a z drugiej narusza kompetencje wójta (prezydenta, burmistrza). Argumentacja Rady Miejskiej w J. odwołująca się do proporcji miedzy kosztami wyceny nieruchomości i "rentą planistyczną" oraz rządowego projektu zmiany ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogła zostać zaaprobowana przez Sąd bowiem organy władzy publicznej działają wyłącznie na podstawie obowiązującego prawa i w jego granicach. W świetle powyższej argumentacji należało stwierdzić nieważność § 22 ust. 2 zaskarżonej uchwały jako naruszającej przepisy art. 15 ust. 2 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym zakresie – mimo uwzględnienia skargi – Sąd nie orzekł po myśli art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.), dalej ppsa z uwagi na fakt, że uchwała z dnia [...] roku po opublikowaniu w Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], zgodnie z jej § 25 weszła w życie, a więc uzyskała status obowiązującego prawa miejscowego. Podstawę uwzględnienia w tej części skargi stanowi art. 147 § 1 ppsa. Nie uznał natomiast Sąd za zasadne zarzutów skargi dotyczących zapisu § 22 ust. 1 pkt 2 uchwały, z których to zarzutów Wojewoda wywiódł, żądanie stwierdzenia nieważności tego paragrafu lub całości uchwały, a to wobec faktu, iż w § 22 ust. 1 pkt 2 uchwały przyjęto zerową stawkę dla terenów w nich wskazanych. Obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 – mimo, że są to zagadnienia określane obligatoryjnie – nie jest bezwzględny. "Obligatoryjność" jest uzależniona od warunków faktycznych panujących w terenie. Oznacza to, że plan miejscowy musi zawierać ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczania w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 – ich brak nie może stanowić o niezgodności z planem. Określenie w planie miejscowym stawek procentowych służy celowi wymienionemu w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc ustaleniu i pobraniu jednorazowej opłaty w sytuacji, gdy wzrośnie wartość nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy (jego zmiana) stał się obowiązujący. W konsekwencji powyższej regulacji – zdaniem składu orzekającego – na etapie poprzedzającym uchwalenie planu (zmiana) konieczne jest zebranie materiału pozwalającego na ustalenie, czy dochodzi do wzrostu nieruchomości. O ile dla konkretnego terenu oznaczonego stosownym symbolem dochodzi do wzrostu wartości nieruchomości, określenie stawki procentowej w planie miejscowym jest obowiązkowe. Zebrane materiały planistyczne, w tym prognoza skutków finansowych uchwalenia planu (zmiany) mogą jednak doprowadzić do wniosku, że skutkiem uchwalenia planu (zmiany) nie będzie wzrost wartości nieruchomości, a nawet obniżenie tej wartości. W takiej sytuacji, uwzględniając treść art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak będzie podstaw do ustalenia i pobrania przez wójta jednorazowej opłaty. Skoro więc określenie w planie miejscowym stawek procentowych służy tylko ustaleniu i pobraniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, to wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu (...) obowiązek określania w planie stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, nie jest bezwzględny w odniesieniu do wszystkich terenów objętych projektem planu. W wyroku WSA w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 881/06 wskazano, że plan miejscowy (jego zmiana) musi zawierać obligatoryjne określenie stawek procentowych wówczas, gdy okoliczności faktyczne uzasadniają takie ustalenia. W przypadku, gdy nie następuje wzrost wartości nieruchomości, dla oceny zgodności z prawem uchwały w sprawie planu miejscowego nie ma zasadniczego znaczenia, czy rada gminy umieści w tekście planu ustalenia negatywne, czy też ustalenia te pominie (nie określi stawki procentowej). Istotne jest, by podstawa takiego rozstrzygnięcia znajdowała uzasadnienie w materiale planistycznym (por. wyrok WSA z dnia 29.01.2007 r., II SA/Gl 881/06). W art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mowa jest bowiem o "stawkach procentowych" na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Ma rację Wojewoda [...] twierdząc, że żaden przepis prawa nie stwarza podstawy do określenia w planie miejscowym zerowej stawki procentowej. Upatrywanie takiej możliwości w treści § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1584) jest nieuprawnione, jako że przepis ten został wydany z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. (por. WSA w Białymstoku – wyrok z 20.03. 2006 r., sygn. akt II SA/BK 100/06 – Lex 194598). Mimo tego, że w § 22 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały wskazano stawkę % dla terenów tam wyszczególnionych, naruszenie to należy uznać za nieistotne naruszenie prawa. Nie każde zaś naruszenie prawa upoważnia w świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Skutki takie wywołuje jedynie "istotne naruszenie prawa". Z akt sprawy wynika, że teren dla którego ustalono stawkę procentową był szczegółowo analizowany. Badano przeznaczenie tych działek w planie miejscowym, który wygasł w dniu [...]r. Stawkę zerową ustalono dla działek wobec których nie doszło do zmiany przeznaczenia terenu przy czym uwzględniono aktualny sposób ich użytkowania. Potwierdza to prognoza skutków finansowych uchwalenia planu oraz dokumentacja zawierająca ocenę stanu zagospodarowania terenu oraz określenie konkretnych działek z podaniem ich numeru ewidencyjnego oraz powierzchni znajdujących się na terenie których planistyczne przeznaczenie uległo zmianie. Na tej podstawie w § 22 ust. 1 pkt 2 uchwały określono stawkę %. W związku z argumentacją przedstawioną powyżej należy stwierdzić, że skoro stawka 0 % odnosi się do terenu, na którym plan nie przewiduje wzrostu wartości nieruchomości tzn. do takiego wzrostu nie dojdzie, brak jest podstaw do uznania, że § 22 ust. 1 pkt 2 uchwały jako sprzeczne z prawem winien podlegać stwierdzeniu nieważności. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. – w tej części oddalono skargę. SW