II SA/Gd 665/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody z dnia 8 sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 18 maja 2007r. , nr [...], 2. zasądza od na rzecz skarżącego M. R. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. R. zgłosił w dniu 27 kwietnia 2007 r. do organu administracji zamiar przeprowadzenia robót budowlanych polegających na budowie instalacji wodno-kanalizacyjnej wraz z aparatem pompującym w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] [...] w S. Decyzją z dnia 18 maja 2007 r., nr [...], Prezydent Miasta, działając w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), wniósł sprzeciw w sprawie przeprowadzenia robót budowlanych zgłoszonych przez M R, wskazując, że zgłoszone roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego zaktualizował się obowiązek wniesienia sprzeciwu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. R., zarzucając wniesienie sprzeciwu po upływie terminu określonego w art. 30 ust. 5 prawa budowlanego oraz błędne interpretowanie przepisów prawa budowlanego prowadzące do wniosku, że prace zgłoszone w dniu 27 kwietnia 2007 r. przez skarżącego wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wskazano, że organ nie doręczył skarżącemu wniesionego sprzeciwu przed dniem 28 maja 2007 r., a inwestor po upływie 30 dni od daty zgłoszenia przystąpił do realizacji robót budowlanych. W ocenie skarżącego, z przepisów wynika, że brak doręczenia sprzeciwu w ustawowym terminie 30 dni, upoważnia inwestora do wykonania zgłoszonych robót. W momencie rozpoczęcia robót skarżący nie wiedział o fakcie wydania decyzji w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu. Skarżący odebrał zaskarżoną decyzję w dniu 4 czerwca 2007 r. Z adnotacji poczty poczynionych na kopercie i druku awiza wynika, że decyzję w przedmiocie sprzeciwu nadano w dniu 23 maja 2007 r. Przesyłkę tę, zgodnie z regulującymi dotyczącymi doręczeń w postępowaniu administracyjnym, wobec niezastania adresata dwukrotnie awizowano, z ostatecznym terminem odbioru do dnia 8 czerwca 2007 r. Przesyłkę odebrano przed upływem terminu jej pozostawienia w placówce pocztowej, ale po upływie terminu, w którym organ mógł skutecznie doręczyć sprzeciw. Nadto skarżący zarzucił, że organ administracji błędnie zakwalifikował zgłoszone roboty budowlane do kategorii robót podlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego, zgłoszone roboty, nie podlegały ani obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Wojewoda decyzją z dnia 8 sierpnia 2007 r., nr [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 prawa budowlanego, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że planowana przez skarżącego inwestycja polegająca na budowie wewnętrznej instalacji wodno-kanalizacyjnej nie podlega regulacji art. 30 ust. 1 prawa budowlanego dotyczącej obowiązku zgłoszenia robót budowlanych, lecz art. 28 prawa budowlanego wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę, wniesienie sprzeciwu było zatem w pełni uzasadnione. Odnosząc się do kwestionowanego terminu do wniesienia sprzeciwu, organ odwoławczy wyjaśnił, że skoro zgłoszenie nastąpiło w dniu 27 maja 2007 r. to termin do wniesienia sprzeciwu upływał w dniu 28 maja 2007 r. Zaskarżona decyzja została natomiast wydania w dniu 18 maja 2007 r., a zatem przed upływem 30-dniowego terminu z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego. M. R. w skardze na powyższą decyzję podniósł zarzut naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 109 § 1 i art. 110 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. po terminie do jej wydania przewidzianym w art. 30 ust. 5 prawa budowlanego, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i umorzeniem postępowania. Nadto skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 3 pkt 8 prawa budowlanego oraz art. 6 k.p.a. przez dowolną interpretację pojęcia remont obiektu budowlanego i w konsekwencji uznanie, że zgłoszone przez skarżącego roboty budowlane objęte były obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę oraz naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia stanowiska, że organ I instancji zachował termin do wniesienia sprzeciwu przewidziany w art. 30 ust. 5 prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację sformułowaną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Podkreślił on, że organ pierwszej instancji nie doręczył mu decyzji obejmującej sprzeciw organu przed upływem 30 dni od dnia dokonania przez niego zgłoszenia przedmiotowych robót budowlanych. Skarżący wskazał, że organ administracji stojąc na stanowisku, że do zachowania terminu z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego wystarczające jest samo wydanie decyzji, a nie jej doręczenie adresatowi, dopuścił się naruszenia art. 109 § 1 i art. 110 k.p.a. Na potwierdzenie trafności swojego stanowiska skarżący przywołał bogaty dorobek judykatury w tym zakresie, z którego wynika, że decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej doręczenia (ogłoszenia) adresatowi, a nie z chwilą jej podpisania przez upoważnioną osobę, a dla zachowania terminu 30 dni do wniesienia sprzeciwu konieczne jest doręczenie decyzji przed upływem tego terminu. Nadto, skarżący podtrzymał argumenty dotyczące błędnego, jego zdaniem, zaliczenia zgłoszonych robót budowlanych do robót wymagających pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia terminu do wniesienia sprzeciwu organ odwoławczy wskazał, iż doręczenie przedmiotowej decyzji po terminie spowodowane zostało celowym brakiem odbioru awizowanej przesyłki przez adresata, co miało bezpośredni wpływ na obliczanie 30-dniowego terminu przewidzianego w art. 30 ust. 5 prawa budowlanego, i nie może decydować o legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznanie niniejszej sprawy sąd wymaga dokonania interpretacji art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) w kontekście regulacji prawnych wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących skutków podjęcia, ogłoszenia i doręczenia decyzji. W myśl art. 30 ust. 5 prawa budowlanego zgłoszenia robót budowlanych należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Wykładania tego przepisu zależy od rezultatów wykładni terminu "wniesienie" dokonanej przy użyciu reguł językowych i wykładni systemowej dokonanej w kontekście przepisów k.p.a. W wyroku z dnia 19 października 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 161/04, niepubl., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "wykładnia językowa oparta na semantyce terminu "wniesienie" wskazuje (...) nie na samo podjęcie decyzji /czy postanowienia/, lecz na podjęcie oraz ogłoszenie lub doręczenie. Wniesienie oznacza bowiem dojście treści do adresata, zwłaszcza że od tego dojścia zależy realizacja procesu inwestycyjnego. Wskazują, na to znaczenia, przytoczone przy słowie "wnieść" w Słowniku języka polskiego /red. M. Szymczak/, t. 3, Warszawa 1981, str. 738, jednoznacznie podnoszące skutek w postaci dostarczenia, przystąpienia, zrealizowania, przedłożenia czegoś komuś, załatwienia, itp. Nie ma żadnych istotnych przyczyn, aby na gruncie języka prawnego, czy prawniczego doszukiwać się odmiennego od powszechnego znaczenia tego terminu". Decyzja wydana w trybie zgłoszenia sprzeciwu w myśl art. 30 ust. 5 prawa budowlanego, jak każda decyzja administracyjna, jest aktem zewnętrznym, zawierającym władcze rozstrzygnięcie organu administracji w konkretnej sprawie konkretnej osoby. Zawiera oświadczenie woli organu o zakazie dokonania czynności generalnie dozwolonej. W myśl dyspozycji art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Dopiero ujawnienie tego oświadczenia na zewnątrz organu i umożliwienie adresatowi zapoznania się z jego treścią kończy proces decyzyjny. Sprawa administracyjna, w której postępowanie zostało wszczęte zgłoszeniem zamiaru podjęcia robót budowlanych, jest załatwiona albo milczeniem organu, albo jego negatywną wypowiedzią w postaci sprzeciwu oznaczającą zakaz przystąpienia do realizacji zamierzonych robót, przy czym ta negatywna wypowiedź przybiera formę decyzji. Nie można uznać za już załatwioną w rozumieniu art. 104 k.p.a. sprawy, w której decyzja została sporządzona zgodnie z wymaganiami określonymi art. 107 § 1 k.p.a., ale nie została jeszcze doręczona. Decyzja taka nie wywiera bowiem skutków prawnych ani organ, ani strona nie są nią związani. Trzeba zatem stwierdzić, że decyzję, której materialnoprawną podstawę stanowi przepis art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, należy uznać za wydaną (a więc i sprzeciw za zgłoszony) z dniem doręczenia jej stronie. Stanowisko powyższe jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide:. wyroki NSA: z dnia 23 marca 1999 r. IV SA 1793/96, LEX 46663, z dnia 27 lipca 1999 r. IV SA 797/97, LEX 47824, z dnia 6 grudnia 2002 r. IV SA 2765/00, ONSA 2004, nr 2 poz. 49, z dnia 11 grudnia 2002 r., II SA/Kr 965/02, OSP 2003 r., z. 11, poz. 139, oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 października 2004 r., II SA/Lu 161/04, OSP 2006 r. z. 2 poz. 15). W niniejszej sprawie decyzja została bezspornie doręczona skarżącemu po upływie terminu 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia robót budowlanych. Sprawa ta zatem nie została załatwiona w przepisanym ustawą terminie. Decyzja obejmująca sprzeciw organu administracji została podjęta 18 maja 2007 r., a więc przed upływem 30 dni od zgłoszenia, lecz została ona doręczona zgłaszającemu 4 lipca 2007 r., tj. już po upływie 30 dni od doręczenia zgłoszenia organowi. Na skuteczność i ocenę daty doręczenia nie ma wpływu fakt, iż nastąpiło ono w warunkach art. 44 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej, zawiadamiając adresata o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, a w przypadku niepodjęcia przesyłki w tym terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Z unormowania tego wynika, że adresat ma prawo do odebrania przesyłki w terminie 14 dni od daty zawiadomienia o nadejściu przesyłki, a korzystanie z tego uprawnienia nie może być uznane za nadużycie prawa. Skarżący, w sytuacji braku doręczenia sprzeciwu w terminie przewidzianym w art. 30 ust. 5 prawa budowlanego, mógł przystąpić do realizacji robót budowlanych. Organ odwoławczy wadliwie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Brak możliwości wniesienia sprzeciwu winien skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i umorzeniem postępowania prze organem pierwszej instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z wniesieniem sprzeciwu po terminie, ocena zasadności zarzutów skarżącego dotyczących braku materialnych podstaw do wniesienia sprzeciwu stała się bezprzedmiotowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wobec naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego - art. 30 ust. 5 prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, która winna podlegać uchyleniu przez organ odwoławczy. W tej sytuacji, postępowanie przed organem I instancji zostaje zakończone "milczeniem organu" wobec niewniesienia przez organ sprzeciwu w zakreślonym terminie.