I SA/Wa 1253/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2008 r. sprawy ze skargi B. M. i M. M. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę 1. oddala skargę; 2. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. P. prowadzącego Kancelarię Adwokacką w W. przy ul. [...] lok. [...] tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania B. i M. małż. M., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę L. z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] (dawnej KW nr [...]). Decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007 r. została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania małżonków M. po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1020/06 uprzednio wydanej w sprawie decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r. uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i odmawiającej stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ostateczna zapadła w następującym stanie faktycznym: Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) stwierdził nabycie przez Gminę L. z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własności opisanej na wstępie nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. drogę publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w powyższej dacie oraz została zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych wskazanych w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Stosownie zaś do przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie uchwały Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 245 z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dziennik Urzędowy Województwa Stołecznego Warszawskiego z 1998 r. Nr 17, poz. 186), ulica [...] w L. została zakwalifikowana jako droga lokalna miejska. Drogi takie, na podstawie art. 103 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Organ podniósł, że z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność osób fizycznych, a zatem Skarbowi Państwa ani jednostkom samorządu terytorialnego nie przysługiwało do niej prawo własności. Udział wynoszący [...] części we współwłasności nieruchomości (składającej się pierwotnie z działek oznaczonych numerami [...] i [...] o łącznym obszarze [...] m ²) został zakupiony przez małżonków M. aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] października 1990 r., w którym w § 1 pkt e zapisano, że " z opisanej na wstępie nieruchomości jedynie [...] m ² (...) znajduje się pod placem, gdyż [...] m ² znajduje się pod ulicami [...] i [...]". Również z umowy o zniesienie współwłasności i umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 1990 r. (akt notarialny Rep. A nr [...]) wynika, iż część działek nr [...] i [...] znajduje się pod ulicami [...] i [...]. Wojewoda Mazowiecki wskazał, że w dacie 31 grudnia 1998 r. sporna działka nr [...] pozostawała we władaniu Miasta L. jako część ulicy [...], co potwierdza dokumentacja przedłożona przez Urząd Miasta L. Również przeprowadzona w dniu 10 listopada 2005 r. i zakończona podpisaniem protokołu wizja w terenie, w której uczestniczyli przedstawiciele Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w W., Urzędu Miasta L., Starostwa Powiatu L. oraz współwłaścicielka przedmiotowego gruntu wykazała, że na powyższej działce znajdują się urządzenia infrastruktury podziemnej (wodociąg, gazociąg, sieć telefoniczna), słup linii energetycznej oraz odbywa się ruch pieszych. Zgodnie z Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta L. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w L. nr L/29/94 z dnia 25 maja 1994 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Warszawskiego Nr 21, poz. 18) obowiązującym do listopada 2001 roku przedmiotowa nieruchomość zajęta była pod układ komunikacyjny ulicy [...] w L.. W tym stanie rzeczy Wojewoda Mazowiecki stwierdził, iż zgodnie z dyspozycją art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomość zajęta pod część ulicy [...] w L. stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Gminy L. za odszkodowaniem. Od decyzji tej odwołanie wnieśli małżonkowie B. i M. M.. Skarżący zakwestionowali fakt władania w dacie 31 grudnia 1998 r. przedmiotową nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego bądź Skarb Państwa i zarzucili Wojewodzie wydanie decyzji z rażącym naruszeniem art. 73 ust. 1 powołanej ustawy. W wyniku rozpatrzenia odwołania Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego i orzekł o odmowie stwierdzenia nabycia przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności tej nieruchomości. Decyzja Ministra Transportu i Budownictwa w następstwie skargi wniesionej przez Prezydenta Miasta L. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1020/06 z powodu braku wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu stanowiska zajętego przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu, decyzja została wydana bez jakiegokolwiek postępowania dowodowego i oparta została na bezkrytycznym przyjęciu stanowiska właścicieli nieruchomości kwestionujących władztwo gminy nad przedmiotowa działką, bez odniesienia się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji podtrzymując argumentację przedstawioną przez Wojewodę Mazowieckiego oraz stwierdził, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. uzasadniające stwierdzenie nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności przedmiotowej działki przez Gminę Miasto L. W skardze na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. i M. M. wnieśli o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zarzucając rażące naruszenie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., a także przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 13 § 1 - 2, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1, 2 i 4, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa. Skarżący zakwestionowali przyjęcie przez organy orzekające w sprawie, iż spełniona została przesłanka władania przez Gminę spornym gruntem w dacie 31 grudnia 1998 r. Wskazali, że ulica [...] nie jest urządzona. Droga jest do dnia dzisiejszego gruntowa i nikt nie poniósł żadnych nakładów w części dotyczącej działki nr [...] na jej urządzenie. Skarżący na potwierdzenie swojego stanowiska co do braku władania gminy sporną nieruchomością wskazali na prowadzone postępowania administracyjne w przedmiocie zmian wpisów w ewidencji gruntów oraz na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2004 r. sygn. akt 6 II SA 3208/02 przesądzający jednoznacznie kwestię władania na korzyść skarżących. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie oparł się na prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1020/06. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach sprawowanej kontroli sądowej sąd administracyjny bada, czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Budownictwa nie narusza prawa. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis art. 73 ust. 1 ustawy określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje skutek w postaci przejścia prawa własności. Są nimi: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oraz władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Wskazać w tym miejscu należy, że ustawodawca konstruując przesłanki nabycia prawa własności przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, odwołał się do stanów faktycznych, a nie prawnych. Dla ich spełnienia wystarczy stwierdzenie, iż grunt był w tym dniu zajęty pod drogę publiczną, a jednostka samorządu terytorialnego miała przedmiotową nieruchomość we władaniu. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć nie tylko zajęcie gruntu pod pas drogowy przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ale także leżące w jego ciągu obiekty inżynierskie (np. kanalizacyjne, energetyczne), place postojowe i parkingi, chodniki, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje fakt zajęcia nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] pod drogę publiczną tj. część ulicy [...] w L. Nie ulega również wątpliwości, że działka ta stanowi przedmiot własności małżonków M. Istota sporu sprowadza się natomiast do ustalenia, czy w dacie 31 grudnia 1998 r. Gmina L. władała sporną nieruchomością w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W tym względzie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 22 ust. 1 ustawy - o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.) zarządcami dróg gminnych i lokalnych miejskich były organy gmin, które z mocy ustawy obowiązane były do jej modernizacji, utrzymania i ochrony (art. 23 ust. 3 tej ustawy). Z racji nałożonych przez ustawę obowiązków, o których mowa, dokonywały one czynności faktycznych zmierzających do utrzymywania dróg w należytym stanie technicznym przez podejmowanie działań należących do ustawowo zdefiniowanego zakresu pojęcia budowy, modernizacji, utrzymywania i ochrony drogi. Taka sytuacja miała też miejsce w rozpoznawanej sprawie. Podkreślić przy tym należy, że w świetle zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, to że obowiązki te Gmina L. wykonywała w stosunku do spornej nieruchomości nie budzi wątpliwości Sądu, a kwestia ta została prawidłowo oceniona przez organy orzekające. Trafnie powołano się w uzasadnieniach podjętych decyzji na dokumentację uzyskaną z Urzędu Miasta L. i protokół z wizji w terenie przeprowadzonej w dniu 10 listopada 2005 r. Z protokołu tego wynika, że odcinek ulicy [...] obejmujący m.in. działkę nr [...] został częściowo utwardzony płytami żelbetonowymi MON. W pasie drogi znajduje się ponadto oświetlenie uliczne finansowane przez Gminę L.. Akta sprawy potwierdzają działania Gminy L. w zakresie utrzymania i ochrony przedmiotowej drogi, o czym świadczą zawarte przez Gminę w trybie zamówień publicznych: umowa z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...] na bieżącą konserwację oświetlenia ulicznego Gminy L. i umowa z dnia [...] sierpnia 1998 r. nr [...] dotycząca pompowania wód deszczowych, a także potwierdzenie wykonania tych usług, faktury oraz wykazy usterek usuwanych m.in. w granicach spornej działki. Okoliczności te nie pozostawiają wątpliwości, że Gmina władała gruntem stanowiącym sporną część drogi. W świetle tych dowodów chybiony jest zarzut skarżących dotyczący braku przesłanki władania, o której mowa w art. 73 ust. 1 ustawy. Odnosząc się zaś do przywoływanego w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2004 r. sygn. akt 6 II SA 3208/02 mającego ostatecznie przesądzać o braku władania Gminy gruntem zajętym pod ul [...] stwierdzić należy, że wyrok ten - wbrew przekonaniu skarżących - w żaden sposób nie przesądzał kwestii władania, o jakim mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Wyrok z dnia 17 marca 2004 r. dotyczył zmian w ewidencji gruntów miasta L. w zakresie odnoszącym się do działki nr [...], ocenianych jednakże w kontekście przepisów ustawy z dnia 17 maja 2989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm.). W niczym nie podważa to oceny przyjętej w przez organy administracji co do spełnienia przesłanek komunalizacji działki nr [...] zajętej pod drogę publiczną - ul [...]. Za chybione uznać należy również zarzuty dotyczące naruszenia przez Ministra Budownictwa przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 13 § 1 i 2, art. 75 § 1 i 2 , art. 77 § 1, 2 i 4, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wbrew temu co podnoszą skarżący, w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia zasad oraz norm postępowania administracyjnego, organy prowadzące postępowanie w sposób wyczerpujący zgromadziły i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a ustalone okoliczności faktyczne sprawy znajdują potwierdzenie w aktach sprawy. W sposób niewadliwy organy dokonały też jego oceny, a podjęte rozstrzygnięcie należycie uzasadniły. Stronom zapewniono możliwość wzięcia w postępowaniu czynnego udziału, z czego skarżący skorzystali, o czym świadczy obszerna korespondencja zgromadzona w jego toku w aktach administracyjnych sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.