III SA/Wa 1470/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Nasierowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Z. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z 8 czerwca 2004 r., skierowanym do Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K. Z. O. zwrócił się o umorzenie zaległości wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) dotyczących: - składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za zatrudnionych pracowników za okres od lipca 1997 r. do kwietnia 1998 r. - składek na ubezpieczenia społeczne własne za okres od maja do czerwca 1997 r., od sierpnia 1997 r. do marca 1998 r. oraz za maj i czerwiec 1998 r. wraz z odsetkami od ww. zaległości. W uzasadnieniu wniosku stwierdził, iż posiada zadłużenie względem Skarbu Państwa w wysokości 88.384,27 zł oraz odsetki - 117 668 ,40 zł . Zaznaczył, iż znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Gospodarstwo rolne, które prowadzi dostarcza mu jedynie środków na utrzymanie rodziny oraz na spłatę zaciągniętego kredytu bankowego. Ponadto wyjaśnił, że zmuszony był do zlikwidowania działalności, z prowadzeniem której związane są zaległości z tytułu składek. Wniosek o umorzenie został następnie przekazany do ZUS celem jego rozpoznania. Decyzją z [...] listopada 2004 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej: u.s.u.s.), ZUS odmówił umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne własne oraz ubezpieczenia społeczne za zatrudnianych pracowników za okresy wskazane we wniosku o umorzenie. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż zgodnie z art. 28 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności oraz w uzasadnionych przypadkach - pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności - w odniesieniu do należności na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie z 2003 r.). Z posiadanych przez organ dokumentów wynika, że w odniesieniu do wnioskowanych należności nie została stwierdzona całkowita nieściągalność, zobowiązany posiada majątek w postaci nieruchomości, z których możliwe jest dochodzenie długu. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. O. ponownie powołał się na trudną sytuację materialną, konieczność spłaty kredytu bankowego oraz osiąganie niewielkich dochodów, z których musi utrzymać rodzinę. Decyzją z [...] lutego 2006 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.) w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz przytoczył treść przepisów regulujących materię umarzania zobowiązań z tytułu składek. Ponadto dodał, iż pismem z 9 stycznia 2006 r. zobowiązany poinformował, że sytuacja finansowa jego rodziny uległa pogorszeniu. Jedynym źródłem dochodu pozostaje gospodarstwo rolne. Do pisma strona załączyła dokumenty potwierdzające jej trudną sytuację majątkową. W dalszej części decyzji Prezes ZUS stwierdził, że przedłożone przez stronę dokumenty oraz przedstawione okoliczności sprawy nie uzasadniają zmiany decyzji odmawiającej umorzenia. Organ podkreślił również uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia zaległych składek. W opinii organu rentowego analiza akt sprawy oraz przedstawionych przez stronę dokumentów prowadzi do wniosku, iż w sprawie nie występuje całkowita nieściągalności wnioskowanych należności, strona nie wykazała również, że nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wyraził swoje niezadowolenie z treści decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] lutego 2006 r. Stwierdził również, iż posiadana przez niego nieruchomość rolna stanowi jedyne źródło utrzymania jego rodziny, co przemawia za niestosowaniem w stosunku do niej środków egzekucyjnych. Ponadto poinformował, że ZUS wszczął już postępowanie egzekucyjne w celu ściągnięcia zaległości. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej do Sądu decyzji lub postanowienia w świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem. Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej P.p.s.a.) Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Dokonana w tych warunkach ocena legalności zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS pozwala stwierdzić, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów aniżeli w niej podniesione. Sąd bowiem oceniając zaskarżony akt rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W tym miejscu stwierdzić należy, iż decyzje ZUS oraz Prezesa ZUS podejmowane w wyniku rozpatrzenia wniosku o umorzenie zaległych składek są decyzjami wydawanymi w ramach tzw. uznania administracyjnego. Znajduje to odzwierciedlenie w treści przepisu art. 28 ust. 1 u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą (a nie muszą - przyp. Sądu) być umarzane w całości lub w części przez Zakład. Rozstrzygnięcie sprawy zależy w tym wypadku wyłącznie od uznania organu administracji. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 11 marca 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2319/04 (LEX nr 164739), sądowa kontrola decyzji uznaniowych polega w szczególności na sprawdzeniu, czy ich wydanie poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę treść przytoczonego wcześniej art. 133 § 1 P.p.s.a, w myśl którego Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, stwierdzić należy, iż kontrola prawidłowości decyzji w przedmiocie umorzenia zaległych składek sprowadza się do analizy akt sprawy, a w szczególności zgromadzonego w nich materiału dowodowego. Celem tej analizy jest ocena, czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz czy prawidłowo ocenił sytuację materialną strony, zestawiając osiągane dochody oraz posiadany majątek z ponoszonymi wydatkami. Aby w sposób prawidłowy dokonać powyższej oceny, Sąd powinien dysponować kompletnymi aktami sprawy. W kontekście powyższych uwag Sąd stwierdził, iż nadesłane przez Prezesa ZUS akta administracyjne nie zawierają wszystkich dokumentów pozwalających na ocenę zgodności z prawem wydanych orzeczeń. Akta te składają się bowiem z wybiórczo zebranych dokumentów, stanowiących kluczowe pisma w sprawie (m.in. wniosek o umorzenie, decyzja organu I instancji, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzja organu II instancji). Brak jest w nich jakichkolwiek dokumentów potwierdzających sytuację materialną strony, lub potwierdzających podjęte przez organ czynności w celu ustalenia tej sytuacji. Tym bardziej, iż w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia organ na takie dokumenty się powołuje. W aktach brak jest również zapadłego już w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 605/05, którym Sąd stwierdził nieważność wcześniejszej decyzji Prezesa ZUS utrzymującej w mocy decyzję ZUS odmawiającą umorzenia zaległości, jak też postanowienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej (wspomnianego przez Prezesa ZUS w treści zaskarżonej decyzji) przekazującego sprawę Prezesowi ZUS do rozpoznania według właściwości. Powyższe potwierdza, iż nadesłane do Sądu akta są aktami niekompletnymi i w zasadzie uniemożliwiającymi kontrolę zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż pismem z dnia 12 maja 2006 r. organ został wezwany do nadesłania skompletowanych akt sprawy. W odpowiedzi na ww. wezwanie stwierdził, iż przesłane do Sądu akta są kompletne i zawierają wszystkie zebrane dokumenty. W związku z powyższym, wobec braku jakiegokolwiek materiału dowodowego Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została bez należytego jego zebrania oraz bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy co stanowi naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a. odnoszących się do zasad prowadzenia postępowania dowodowego. Sąd stwierdził również, iż w sprawie naruszono art. 10 § 1 K.p.a. Unormowanie to wyraża ogólną zasadę postępowania administracyjnego - zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z § 2 tego artykułu wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Zasada czynnego udziału strony znajduje konkretyzację w regulującym przebieg prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego art. 81 K.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strony miały możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W rozpatrywanej sprawie skarżącemu nie zapewniono możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym, zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji. Zaznaczyć przy tym należy, iż brak było okoliczności wyłączających taki obowiązek. Uchybienia powyższym przepisom wiążą się więc z naruszeniem omówionej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 K.p.a. i czynią to postępowanie wadliwym. Ponadto Sąd zauważa, iż zaskarżona decyzja narusza również art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W myśl natomiast art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. jednym z możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego jest wydanie decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja Prezesa ZUS utrzymuje w mocy decyzję ZUS zawierającą rozstrzygnięcie dwojakiego rodzaju. Decyzja pierwszoinstancyjna w punkcie pierwszym odmawia bowiem umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne własne strony, w punkcie drugim natomiast odmawia umorzenia zaległych składek na ubezpieczenia za zatrudnianych pracowników. W tym miejscu zauważyć należy, iż instytucja umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uregulowana została w art. 28 u.s.u.s. oraz w rozporządzeniu z 2003 r. Powyższe przepisy mają jednak zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku umarzania zaległości z tytułu składek za osoby będące jednocześnie ich płatnikami. Zgodnie bowiem z art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się (podkr. Sądu) art. 28 i 29. Oznacza to, iż ani przepis art. 28 u.s.u.s. ani przepisy rozporządzenia z 2003 r. (wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) nie mogą stanowić podstawy do umorzenia składek należnych za zatrudnianych pracowników. Możliwości takiej nie przewiduje również żaden inny przepis powszechnie obowiązującego prawa. Tym samym stwierdzić należy, iż Prezes ZUS utrzymując w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji naruszył przytoczone wcześniej art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Skoro bowiem żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości umorzenia zaległości z tytułu składek za zatrudnianych pracowników, postępowanie wszczęte wnioskiem z 8 czerwca 2004 r. jest w tym zakresie bezprzedmiotowe i jako takie powinno zostać umorzone. Oznacza to, iż organ odwoławczy, badając prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszoinstancyjnego nie był władny w całości utrzymać je w mocy. W zakresie punktu drugiego decyzji ZUS z [...] 26 listopada 2004 r. (orzekającego o odmowie umorzenia zaległości z tytułu składek za zatrudnianych pracowników) Prezes ZUS powinien uchylić decyzję wydaną w pierwszej instancji oraz umorzyć postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Sąd, mając na uwadze powyższe argumenty uznał, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję (punkt pierwszy sentencji). Rozstrzygniecie z punktu drugiego ma swoje uzasadnienie w dyspozycji art. 152 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania (związanych z osobistym uczestnictwem strony na rozprawie w dniu 10 listopada 2006 r.) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.