II SA/Ke 443/05

Sygnatura akt: II SA/Ke 443/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant: Referent stażysta Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2006 r. sprawy ze skargi P. S.A w Warszawie na decyzję Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej Kolegium, decyzją z dnia [...] znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania K.K. i J.J. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] roku znak:[...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie wieżowej stacji telefonii komórkowej [...], przewidzianej do realizacji w miejscowości S., na działce oznaczonej w ewidencji gruntów Nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium podało, że po rozpatrzeniu wniosku K. działającego z upoważnienia firmy P. S.A. z siedzibą w W. Wójt Gminy P. w/w decyzją ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie wieżowej stacji telefonii komórkowej [...] Pacanów, przewidzianej do realizacji w miejscowości S., stwierdzając, że jest to inwestycja celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako "budowa i utrzymanie obiektów budowlanych i urządzeń służących łączności publicznej i sygnalizacji". Odwołanie od decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] znak:[...] wnieśli K. K. i J.J.. Zdaniem odwołujących się rozbudowa stacji telefonii komórkowej stwarza zagrożenie dla zdrowia ich rodzin oraz spowoduje obniżenie wartości ich działek usytuowanych w sąsiedztwie. Kolegium nie podzieliło poglądu organu I instancji w kwestii uznania zamiaru rozbudowy wieżowej stacji telefonii komórkowej za cel publiczny o jakim mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazało, że sprawy ustalenia warunków zabudowy uregulowane zostały w rozdziale 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. nr 80, poz.717). Przepis art. 59 ust.1 powołanej ustawy stanowi, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust.1 i art. 86 wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z przedstawionej argumentacji Kolegium wynika, że pojęcie celu publicznego, jakim posługuje się ustawa o gospodarce nieruchomościami nie jest dowolne i przy jego interpretacji nie można odwoływać się do potocznego, czy też ogólnego jego znaczenia. Zawarty w art.6 tej ustawy katalog celów publicznych w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami jest konkretny i zamknięty w tym sensie, że tylko cele wymienione w pkt. od 1 do 9b art. 6 oraz zgodnie z pkt.10 tego artykułu cele określone w odrębnych ustawach, mają charakter publiczny i wyłącznie dla ich realizacji może nastąpić wywłaszczenie nieruchomości. Wywłaszczenie nieruchomości na cele inne niż określone w art. 6 pkt.1-9b ustawy o gospodarce nieruchomościami jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli szczególny przepis ustawy stanowi wprost, że dla realizacji określonego w nim, konkretnie wskazanego celu publicznego może nastąpić wywłaszczenie nieruchomości. Podkreślono, że z treści art. 97 ust.1 ustawy z dnia 21 lipca 2000 roku - Prawo telekomunikacyjne wynika, że właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany umożliwić operatorom publicznym instalowanie na nieruchomości urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzenie linii kablowych pod, na albo nad nieruchomością oraz umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie umożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości. Warunki korzystania z nieruchomości przez operatora ustala się w umowie, która powinna być zawarta w terminie od dnia wystąpienia operatora o jej zawarcie. W przypadku, gdy strony nie zawrą umowy w terminie, stosuje się przepisy art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. ograniczenie w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości m.in. urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji. Podmiotami uprawnionymi do uzyskania takich zezwoleń są oprócz jednostek samorządu terytorialnego, także zakłady i przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, których celem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług publicznych. Zgodnie z art. 2 pkt. 17 Prawa telekomunikacyjnego operator publiczny - to operator wykonujący działalność telekomunikacyjną na podstawie zezwolenia telekomunikacyjnego. Wnioskodawca zamierzenia inwestycyjnego nie jest operatorem publicznym tj. zgodnie z ustawą Prawo telekomunikacyjne - operatorem wykonującym działalność telekomunikacyjną na podstawie zezwolenia. W konsekwencji, w odniesieniu do tego podmiotu nie miałby zastosowania art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazano na zasadność rozpatrzenia wniosku w trybie określonym przepisami art. 59-64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odnoszącymi się do innych inwestycji niż inwestycje celu publicznego. Zaznaczono, iż część graficzna decyzji / mapy, na których wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji /, jest elementem treści decyzji i w związku z tym, załącznik winien być podpisany przez właściwy organ wydający decyzję w sprawie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył P. S.A., zarzucając błędną interpretację celu publicznego. Skarżący podniósł, że pojęcie celu publicznego należy interpretować w kontekście dostępności danego przedsięwzięcia. Za działania publiczne, w tym rozumieniu, należałoby uznać działania dostępne dla nieograniczonej liczby osób. Bez znaczenia jest przy tym jaki podmiot ten cel realizuje. Zaznaczono, że skarżący buduje stacje bazowe w celu świadczenia usług telekomunikacyjnych o charakterze publicznym. Niespójność terminologiczna pojęć używanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami ("łączność publiczna") i ustawie Prawo telekomunikacyjne ("telekomunikacja") wynika stąd, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami uchwalona w 1997r. posługiwała się terminologią obowiązującej wówczas ustawy o łączności. P. S.A. poza powszechnym i odpłatnym świadczeniem usług telefonicznych, gwarantuje również bezpłatne połączenia ze wszystkimi służbami ratunkowymi (policją, pogotowiem, strażą pożarną, GOPRem, TOPRem, WOPRem), co przemawia za stanowiskiem, że świadczy usługi publiczne w rozumieniu zaspokajania potrzeb społecznych obywateli. Za nieuprawnione uznano zastosowanie przez Kolegium kryterium podmiotowego do oceny zakresu stosowania określenia działań publicznych. Przyjęcie koncepcji "celu publicznego" prezentowanej przez Kolegium, w ocenie skarżącego, powodowałoby niekonstytucyjne różnicowanie uprawnień podmiotów gospodarczych działających w sferze publicznej i prywatnej. Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Stosownie do § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i Kielcach rozpoznawania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie, Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach przekazuje się sprawy, w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na obszarze województwa świętokrzyskiego zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i postępowanie nie zostało zakończone do dnia 1 lipca 2005r. Z tego względu właściwym do rozpoznania skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest obecnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji administracyjnej wykazała naruszenie przepisów prawa materialnego. Kluczową kwestią prawną wymagającą rozważenia jest zdefiniowanie pojęcia inwestycji celu publicznego. Objęcie inwestycji zakresem obowiązywania przepisów dotyczących decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymaga wykazania, że konkretna inwestycja spełnia, związane z takim charakterem, ustawowe przesłanki. Zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.) przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej zwanej w skrócie u.g.n. Treść tej definicji wskazuje, że dla oceny charakteru inwestycji ważny jest: 1) przedmiot (cel) danej inwestycji mieszczący się w katalogu określonym w art. 6 u.g.n. oraz 2) znaczenie, jakie można tej inwestycji przypisać ( lokalne i ponadlokalne). Brak jednocześnie w tym przepisie warunku odnoszącego się do charakteru podmiotów mogących podejmować działania stanowiące realizację celów publicznych. Stosownie do art. 6 pkt 1 u.g.n. celem publicznym jest m. in. "budowa i utrzymywanie obiektów i urządzeń łączności publicznej". W tym kontekście pojęcie "obiektów i urządzeń łączności publicznej" obejmuje swoim zakresem m.in. obiekty i urządzenia telekomunikacji publicznej. Wynika to z istniejących regulacji zawartych w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.), gdzie pod pojęciem "łączności" objęte są sprawy poczty i telekomunikacji. Wprawdzie w ustawie z dnia 21 lipca 2000r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 ze zm.) nie zdefiniowano pojęcia "telekomunikacji publicznej", jednakże zawiera ona wiele określeń z wyróżnikiem "publiczny" - m. in. publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna, publiczna sieć telefoniczna, publiczna sieć telekomunikacyjna, podmiot korzystający z publicznie dostępnej usługi telekomunikacyjnej. Zmiany w sposobie wykonywania zadań publicznych tj. rezygnowanie z monopolu państwa w wielu dziedzinach działalności gospodarczej, prywatyzacja zadań publicznych i związane z nią dopuszczenie na różnych zasadach podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych przemawiają za szerszym rozumieniem pojęcia "łączności". Także w dziedzinie telekomunikacji zniesiono monopol państwa i dopuszczono różne podmioty do wykonywania usług telekomunikacyjnych. Należy podkreślić, że Prawo telekomunikacyjne używa pojęcia "przedsiębiorcy telekomunikacyjnego" dla określenia przedsiębiorców i innych podmiotów uprawnionych do wykonywania działalności gospodarczej polegającej na dostarczaniu sieci telekomunikacyjnych, uzgodnień towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych. Prawo telekomunikacyjne zawiera liczne upoważnienia ustawowe dla ministra właściwego do spraw łączności oraz wskazuje organy sprawujące nadzór nad działalnością przedsiębiorców telekomunikacyjnych. W ocenie Sądu, zakres pojęcia "łączności" wyznaczony m.in. przepisami ustawy o działach administracji rządowej, zakresem działania ministra właściwego do spraw łączności i Prezesa URTiP, celami ustawy Prawo telekomunikacyjne, publicznym charakterem sieci i usług telekomunikacyjnych, szczególnym - powszechnym - charakterem usług świadczonych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych i nałożonymi na nich obowiązkami publicznymi pozwala na przyjęcie, iż budowa ( w tym i rozbudowa) wieżowej stacji telefonii komórkowej [...] jest inwestycją celu publicznego. Podkreślenia wymaga fakt, iż takie poglądy znajdują odzwierciedlenie w wyroku NSA w Warszawie z dnia 4 października 2005r. sygn. akt OSK 495/05 (niepubl), oraz w wyroku tut. Sądu w sprawie o sygn. akt. II SA/Ke 407/05. W świetle istniejącego stanu faktycznego i prawnego dokonanie przez Kolegium odmiennej interpretacji pojęcia inwestycji celu publicznego stanowi naruszenie prawa materialnego skutkującego uchyleniem zaskarżonej decyzji. Na marginesie należy podnieść, iż wskazana przez Kolegium wadliwość polegająca na niepodpisaniu załącznika, który według treści decyzji organu I instancji stanowi jej integralną część, sama w sobie nie stanowi okoliczności skutkującej uchyleniem decyzji tego organu i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji weźmie pod uwagę dokonaną przez Sąd ocenę prawną w kwestii uznania rozbudowy wieżowej stacji telefonii komórkowej [...] za inwestycję celu publicznego, jak również poczyni ponowne ustalenia faktyczne i prawne niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.