II OSK 1537/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 434/05 w sprawie ze skargi H. i J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 434/05, w sprawie ze skargi H. i J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego – skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.) nakazał H. i J. S. rozbiórkę obiektu budowlanego, służącego rekreacji indywidualnej, zrealizowanego na działce nr [...] położonej w W., Gmina K., stanowiącego drewniany budynek parterowy z poddaszem użytkowym oraz dachem dwuspadowym, nietrwale związany z gruntem. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z uwagi na brak pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku zobligowany był do nałożenia na inwestorów obowiązków określonych w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy, tj. przedstawienia w określonym terminie zaświadczenia Wójta Gminy K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wyjaśnił, że inwestorzy nie przedłożyli wymaganych dokumentów, co uzasadniało wydanie nakazu rozbiórki. Od powyższej decyzji wnieśli odwołanie H. i J. S.. Poinformowali, iż zwrócili się o przekształcenie charakteru działki z rolniczej na rekreacyjną, lecz ich wniosek nie został rozpatrzony. Dodali, że budynek nie zagraża środowisku, a ponadto podjęli działania zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej przez zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego, okoliczności faktyczne sprawy są bezsporne, a samowola budowlana mogłaby zostać zalegalizowana wyłącznie w sytuacji, gdyby teren, na którym posadowili budynek, był przeznaczony pod zabudowę. Organ wyjaśnił, że jest zobowiązany do brania pod uwagę jedynie planu miejscowego obowiązującego w dniu wydania decyzji, natomiast niespełnienie warunków określonych w postanowieniu z dnia [...] zobowiązywało organ nadzoru do wydania nakazu rozbiórki. Skargę na powyższą decyzję wnieśli H. i J. S., zarzucając naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 1 i 22, art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a także rażące naruszenie art. 2, 7 i 32 Konstytucji RP. Zdaniem skarżących, na budowę przedmiotowego obiektu rekreacyjnego nie było wymagane pozwolenie, a jedynie zgłoszenie. Wskazali, iż wzniesiony przez nich obiekt małej architektury nie wymagał również zgłoszenia. Ponadto zarzucili, że decyzja nie wyjaśnia podstaw rozstrzygnięcia, a materiał dowodowy nie został zebrany w sposób wyczerpujący, przez co naruszono art. 7, 77, 107 § 1 i art. 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 czerwca 2006 r. oddalając skargę uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W ocenie Sądu, prawidłowo ustalono, że skarżący zrealizowali w [...] r. bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce przeznaczonej pod uprawy rolne obiekt budowlany służący rekreacji. Sąd wyjaśnił, iż niedopuszczalna jest legalizacja samowoli budowlanej dokonana na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę oraz wskazał, że w przypadku niespełnienia obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego był zobligowany do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 cytowanej ustawy. Ponadto, Sąd uznał za bezzasadny zarzut skarżących, iż wzniesiony przez nich obiekt jest obiektem małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a., złożyli H. i J. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to: a/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku nie odnoszące się do wszystkich zarzutów skargi i uniemożliwiające kontrolę instancyjną orzeczenia, b/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi, mimo iż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na naruszeniu art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 Prawa budowlanego oraz art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, c/ art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie się w zakresie oceny materiału dowodowego i procesu orzekania jedynie na selektywnie wybranych przez Sąd zarzutach wskazanych w skardze (pominięto m. in. zarzuty dotyczące naruszenia art. 2, 7 i 32 Konstytucji RP), a także niewykroczenie przez Sąd poza granice skargi w zakresie rozpoznania i oceny sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja nakazująca rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane dotyczy "obiektu budowlanego", natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt a i b cytowanej ustawy, przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę lub obiekt małej architektury. W ocenie skarżących, rozstrzygnięcie zawarte w treści tej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 1 k.p.a., gdyż nie sprecyzowano, czy nakaz rozbiórki odnosi się do budynku, budowli, czy też obiektu małej architektury. Zarzucono, iż z treści decyzji nie wynika, jakie przepisy należy zastosować – czy dotyczące przymusowej rozbiórki, czy też przepisy ogólne dotyczące egzekucji w administracji. Skarżący podnieśli również, że Sąd I instancji nie rozpatrzył zarzutu bezczynności organów administracji publicznej w zakresie wszczęcia postępowań w celu ustalenia sposobu zagospodarowania działki nr [...], co ma bezpośredni wpływ na tok postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Zdaniem skarżących, zebrany w sprawie materiał dowodowy został oceniony przez Sąd I instancji selektywnie i wybiórczo. Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi, czyli wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nie może spowodować uwzględnienia skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie wyroku jest zasadne. Również przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., dotyczące wadliwości procedury dowodowej w postępowaniu administracyjnym, nie mogą być utożsamiane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a., szczególnie, iż ewentualne uchylenie decyzji na skutek naruszenia przepisów procedury możliwe jest tylko wówczas, jeżeli naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, stawiając ten zarzut i wiążąc go z wadliwym ustaleniem stanu faktycznego przez organ, a następnie zaakceptowaniem tych ustaleń przez Sąd Wojewódzki, autor skargi kasacyjnej nie wskazuje w ogóle na czym miałyby polegać naruszenia przepisów procedury dowodowej w postępowaniu administracyjnym, ani też nie wykazuje na czym miałoby polegać bezkrytyczne i bezzasadne zaakceptowanie przez Sąd Wojewódzki tych ustaleń, w dodatku prezentując tę własną ocenę jako dowód na oczywistą wadliwość wyroku. Autor skargi kasacyjnej oceniając, że selektywna ocena materiału dowodowego "nie pozostaje bez wpływu na proces rozpoznania i orzekania" nie wyjaśnia jednak, w czym ten wpływ na orzeczenie miałby się przejawiać. W takim kontekście autor skargi kasacyjnej stawia też zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 134 § 1 p.p.s.a., oceniając to naruszenie jako "jawne" i wiążąc ten zarzut z brakiem oceny przez Sąd Wojewódzki zgodności treści kontrolowanej decyzji z normami Konstytucji. Przytaczając liczne orzeczenia sądów administracyjnych zapadłe w innych sprawach i stawiając tezę, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi nie tylko podstawę, ale i nakłada na sądy administracyjne obowiązek badania zgodności norm prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie z normą konstytucyjną, autor skargi nie formułuje w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia normy konstytucyjnej, zdając się zapominać, że cechą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami tejże skargi, które obejmuje związanie zarówno wnioskami skargi kasacyjnej, jak i jej podstawami. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia tylko z punktu widzenia przepisów wyraźnie w skardze kasacyjnej wskazanych. Poza kontrolą pozostaje natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. W skardze kasacyjnej nie postawiono zaś w ogóle zarzutów dotyczących naruszeń prawa materialnego, lecz jedynie zarzuty naruszenia prawa procesowego. Wymienione zatem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszeń prawa materialnego podlegać mogą ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jedynie w kontekście zgłoszonych zarzutów proceduralnych, tj. wyjaśnienia wpływu ewentualnych uchybień proceduralnych Sądu Wojewódzkiego (a nie organu administracyjnego) na wynik sprawy. Wbrew zarzutom skargi, wyrok Sądu Wojewódzkiego oddalający skargę na decyzję nakazującą rozbiórkę drewnianego budynku służącego rekreacji indywidualnej, nietrwale związanego z gruntem, w sposób dostateczny i jednoznaczny ocenia wymieniony obiekt budowlany jako budowlę wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Wyklucza to możliwość uznania takiej budowli za obiekt małej architektury, czemu wyraz dano również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i chociaż pogląd ten nie został szerzej uzasadniony, nie zmienia to trafności oceny Sądu Wojewódzkiego. Zgodzić należy się z poglądem prezentowanym w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2088/96, LEX nr 47193), że dla określenia obiektu budowlanego, w stosunku do którego wymagane jest udzielenie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia okoliczność, że trwałe połączenie takiego obiektu z gruntem następuje bez fundamentów, a jedynie za pośrednictwem innych wsporników jak słupy czy bloczki betonowe albo podobne elementy. Obiekt budowlany posiadający wszystkie cechy budynku opisane definicji zawartej w art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego, a nie posiadający fundamentów należy zaliczyć do budowli, a nie budynków. Zarówno jednak budynki jak i budowle zdefiniowane w art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego zaliczają się do obiektów budowlanych i są z mocy art. 28 tej ustawy objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę przed ich wzniesieniem, chyba że na podstawie art. 29 Prawa budowlanego zostały wyłączone z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zasadą jest zatem objęcie koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę wszelkich obiektów budowlanych, w tym budowli, wyjątkiem zaś zwolnienie z takiego obowiązku. W praktyce stosowania prawa budowlanego pojawiają się jednak wątpliwości co do kwalifikacji poszczególnych obiektów do określonych grup, co w konsekwencji ma zasadniczy wpływ na przyjęcie odpowiedniego trybu postępowania. Wyróżnienie zatem konkretnego obiektu budowlanego z grupy obiektów wymagających pozwolenia na budowę i zakwalifikowanie go do obiektów małej architektury musi się opierać, ze względu na brak definicji takich obiektów, odrębnie w odniesieniu do warunków każdej sprawy z zachowaniem reguły, iż wyjątki od zasady interpretować należy zawężająco. W okolicznościach sprawy będącej przedmiotem wyroku Sądu Wojewódzkiego brak było podstaw do zakwalifikowania opisanej wyżej budowli do obiektów użytkowych służących rekreacji codziennej, gdyż przykładowo wymienione w art. 3 pkt 4 lit. "c" Prawa budowlanego obiekty: piaskownice, huśtawki, drabinki wskazują, że przepis ten może być wprawdzie podstawą zagospodarowania działki - bez pozwolenia na budowę - niewielkimi obiektami, podobnymi funkcjonalnie i użytkowo do wymienionych w tym przepisie, ale nie może być podstawą budowy bez pozwolenia budowli odpowiadającej cechom budynku przeznaczonego na rekreację. W obowiązującym stanie prawnym nie sposób uznać za obiekt małej architektury obiektu budowlanego odpowiadającego cechom budynku, nawet jeśli nie jest on trwale połączony z gruntem, skoro jego cechy techniczne w połączeniu z funkcją, kwalifikują ten obiekt jako budowlę. Nakaz rozbiórki dotyczy zatem wymagającej pozwolenia na budowę budowli, a nie budynku, nie ma przeto wątpliwości, które przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968, z późn. zm.) mogą mieć zastosowanie w przypadku niewykonania obowiązku wynikającego z nakazu rozbiórki. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 p.p.s.a.