I SA/Wa 1255/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2007 r. sprawy ze skargi B. M. J., M. P., H. P., L. P.-P. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek M. J., M. P., H.P., L. P.-P. i J. P., utrzymało w mocy swoją poprzednią decyzję [...] stycznia 2007 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1968 r., nr [...] odmawiającej poprzednim właścicielom przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...]. Decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. dnia [...] marca 1968 r. nr [...] odmawiającej poprzednim właścicielom S. i S. małż. Z. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...] (nr hip. [...]) z równoczesnym przejęciem na własność państwa budynku mieszkalnego położonego na tym gruncie. W sentencji decyzji nadzorczej zastrzeżono, że stwierdzenie nieważności następuje z wyłączeniem sprzedanych w budynku lokali mieszkalnych, dla których założone zostały księgi wieczyste: lokal nr [...] – KW [...], lokal nr [...] – KW [...], lokal nr [...] – KW [...], lokal nr [...] – KW [...], lokal nr [...] – KW [...], lokal nr [...] – KW [...] i lokal nr [...] – KW [...]. Pismem z dnia 20 września 2005 r. M. J, M. P., H. P., L. P.-P. i J. P. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 1996 r. wskazując, że konstrukcja decyzji jest niezrozumiała, a w uzasadnieniu decyzji nie wskazano przyczyny wyłączenia z decyzji części nieruchomości związanej ze sprzedanymi lokalami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z [...] grudnia 1996 r. Kolegium uznało wprawdzie za zasadny zarzut braku uzasadnieniu kwestionowanej decyzji nadzorczej, jednak w ocenie organu, zarzut ten nie może stanowić samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ podstawę taką mogą stanowić tylko przesłanki określone w art. 156 § 1 kp, które Kolegium szczegółowo omówiło. Podstawę prawną zamieszczenia w sentencji decyzji punktu 2 stanowił natomiast art. 156 § 2 kpa, który nakazuje stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa w przypadku, kiedy zachodzą nieodwracalne skutki prawne. Poinformowany o takiej sytuacji J. P. pismem z dnia 30 maja 1996 r. zmodyfikował wniosek wskazując na możliwość rozpoznania sprawy z wyłączeniem sprzedanych lokali mieszkalnych. O nieodwracalności skutków prawnych świadczy założenie dla każdego ze sprzedanych lokali księgi wieczystej, a czynność taka nie podlega przywróceniu w trybie administracyjnoprawnym. W takiej sytuacji brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z [...] grudnia 1996 r. Wniskodawcy wniesli o ponowne rozpatrzenie sprawy uznając, że sprawa w zakresie sprzedanych lokali pozostaje nadal niewyjaśniona. Zdaniem wnioskodawców decyzja z dnia [...] grudnia 1996 r. rażąco narusza prawo, ponieważ nie obejmuje całości zagadnień poddanych pod rozstrzygnięcie. Wnieśli o wydanie decyzji w zakresie sprzedanych lokali. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. podzielając dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie. Kolegium wskazało na wyjątkowość stwierdzenia nieważności jako nadzwyczajnego trybu wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych i podkreśliło, że stwierdzenie nieważności wymaga wskazania, jaka konkretnie norma prawna została naruszona przy wydaniu decyzji. Wnioskodawcy takiej normy nie wskazali, jak również nie wskazali żadnych dowodów na potwierdzenie zarzutu rażącego naruszenia prawa. W ocenie Kolegium, żaden przepis nie stoi w oczywistej sprzeczności z treścią zaskarżonej decyzji. Strony kwestionują zasadność wydanego rozstrzygnięcia, w którym nie stwierdza się wprost, że w zakresie sprzedanych lokali decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nie jest to jednak przesłanka do stwierdzenia nieważności lecz zarzut, który mógł być podniesiony w odwołaniu albo we wniosku o uzupełnienie decyzji. Skarżący mogą na tej podstawie wnosić o ew. zmianę zakwestionowanej decyzji w trybie art. 155 kpa, ale do stwierdzenia jej nieważności brak jest podstaw. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. M. J., M. P., H. P., L. P.-P. i J. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2007 r. W ocenie skarżących, kwestionowana decyzja Kolegium z dnia [...] grudnia 1996 r. rażąco narusza prawo przez nieobjęcie rozstrzygnięciem nadzorczym całości zagadnienia, z jakim zwrócili się do Kolegium Wskazali, że zgodnie z art. 158 § 2 kpa, jeżeli nie można stwierdzić nieważności z przyczyn wskazanych w art. 156 § 2 kpa, organ administracji stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Z zakresu decyzji nadzorczej z dnia [...] grudnia 1996 r. zostały wyłączone sprzedane lokale, czego następstwem było wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych Skutkuje to tym, że kwestia związana ze sprzedanymi lokalami w ogóle nie została w decyzji rozstrzygnięta, co jest nie do przyjęcia, gdyż obowiązujące prawo nie zna takiej konstrukcji prawnej. Tymczasem organ winien był, zgodnie z obowiązującymi przepisami, orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] grudnia 1996 r., a w części dotyczącej sprzedanych lokali orzec, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Nie do przyjęcia jest argument podany w zaskarżonej decyzji, jakoby J. P. w piśmie z dnia 30 maja 1996 r. zmodyfikował wniosek wskazując na możliwość rozpoznania sprawy z wyłączeniem sprzedanych lokali, co znalazło swój wyraz w sentencji decyzji z [...] grudnia 1996 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym, a podstawę do wszczęcia postępowania nadzorczego stanowił wniosek skarżących z dnia 20 września 2005 r. zawierający żądanie stwierdzenia nieważności, z powodu rażącego naruszenia prawa, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. dnia [...] marca 1968 r. nr [...] odmawiającej poprzednim właścicielom przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...]. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy decyzja administracyjna jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Konsekwencją stwierdzenia, że decyzja administracyjna jest obarczona którąkolwiek z tych wad, jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą. Tym samym winny być zniesione skutki prawne, jakie ta decyzja wywołała. Wyjątek od tej zasady stanowi, w myśl art. 156 § 2 kpa sytuacja, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, albo gdy od dnia jej doręczenia upłynęło dziesięć lat. Zgodnie z art. 158 § 2 kpa w przypadku stwierdzenia, że decyzja, aczkolwiek obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, wywołała nieodwracalne skutki prawne, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa wskazując równocześnie, z jakich przyczyn nie stwierdził nieważności decyzji. Kategoryczne brzmienie przepisu ("organ (...) ograniczy się") przesądza o tym, że stwierdziwszy wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych badaną decyzją, organ nadzoru jest zobligowany do jednoznacznego rozstrzygnięcia w tej kwestii. Uchylenie się organu nadzorczego od rozstrzygnięcia w przedmiocie nieodwracalnych skutków prawnych rażąco narusza art. 158 § 2 kpa, zwłaszcza że skutkiem tego jest pozbawienie strony możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, co nie daje się pogodzić z zasadą zaufania do państwa (art. 8 kpa). Przytoczone rozwiązania kodeksowe odnoszą się także do sytuacji, gdy decyzja jest jedynie w części dotknięta wadą nieważności w myśl art. 156 § 1 kpa (por. wyrok NSA z dnia 21.01.1988 r. sygn. akt IV S.A. 858/87, ONSA 1990/2-3/25), a także wyrok NSA z dnia 21.12.1999 r. sygn. akt IV S.A. 2311/97 LEX nr 48738). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekając decyzją z dnia [...] grudnia 1996 r. o nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] marca 1968 r. odmawiającej poprzednim właścicielom nieruchomości [...] przy ul. [...] przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu tej nieruchomości stwierdziło, że decyzja ta rażąco narusza art. 7 ust. 2 i 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) "z wyłączeniem sprzedanych w budynku lokali mieszkalnych dla których założone zostały księgi wieczyste o numerach: lokal nr [...] – KW [...]; lokal nr [...] – KW [...]; lokal nr [...] – KW [...]; lokal nr [...] – KW [...]; lokal nr [...] – KW [...]; lokal nr [...]– KW [...]; lokal nr [...] – KW [...].". W uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2007 r. Kolegium wyjaśniło, że podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z [...] grudnia 1996 r. w zakresie odnoszącym się do wyłączenia sprzedanych lokali mieszkalnych stanowił art. 156 § 2 kpa. Stanowisko to jest nie do pogodzenia z treścią powołanego wyżej art. 158 § 2 kpa, który w takiej sytuacji nakazuje stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem przyczyn, z powodu których organ nie stwierdził nieważności decyzji, a przecież nie ma wątpliwości, że w sentencji decyzji z [...] grudnia 1996 r. nie znalazło się rozstrzygnięcie zgodne z dyspozycją powołanego przepisu. Nie ma również podstaw do przyjęcia, że - jak próbowało to wyjaśnić Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - decyzja z [...] grudnia 1996 r. to decyzja częściowa, rozstrzygająca zgodnie z wnioskiem strony tylko kwestię nieważności części decyzji z dnia [...] marca 1968 r. Twierdzenie to nie znajduje oparcia w treści wniosku z dnia 20 września 2005 r. inicjującego postępowanie nadzorcze, wobec decyzji z [...] grudnia 1996 r. Nie zgodne z prawdą jest twierdzenie, że J. P. w piśmie z dnia 30 maja 1996 r., na które powołuje się Kolegium, wnosił o ograniczenie rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności do tej części decyzji dekretowej z dnia [...] marca 1968 r., która odnosiła się do niesprzedanej części budynku. W piśmie z dnia 30 maja 1996 r. J. P. stwierdził jedynie, że ma świadomość, iż część lokali została sprzedana i "że nie ma możliwości zmiany tego, co zostało zapisane w księgach wieczystych", jednak przede wszystkim oświadczył, że jego stanowisko w sprawie decyzji z [...] marca 1968 r. określa wyczerpująco wniosek z dnia 30 października 1995 r. oraz pismo z dnia 5 lutego 1996 r. Treść zaś tych pism nie pozostawia wątpliwości, że strona żąda stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania praw do nieruchomości, bez jakichkolwiek wyłączeń. Należy ponadto zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 1996 r. nie znalazła się jakakolwiek wzmianka o przyczynach pozostawienia poza rozstrzygnięciem nadzorczym tej części decyzji dekretowej, która odnosiła się do praw nabywców lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku przy ul. [...]. Wynika stąd, że zakwestionowana decyzja Kolegium z dnia [...] grudnia 1996 r. rażąco narusza art. 107 § 3 kpa. O rażącym charakterze naruszenia przesądza to, że brak uzasadnienia odnosi się do istotnej części rozstrzygnięcia, rzutującej na dalsze uprawnienia stron postępowania (prawo dochodzenia roszczeń odszkodowawczych). Wymaga przy tym podkreślenia, że rolą organu nadzoru jest ocena legalności badanej decyzji pod kątem istnienia bądź nieistnienia kwalifikowanych wad, a nie uzupełnianie jej braków. Niedopuszczalne jest więc wyjaśnianie przez organ nadzoru w decyzji nadzorczej motywów takiego, a nie innego sposobu rozstrzygnięcia sprawy w decyzji badanej w trybie nadzoru. Z tej przyczyny za bezskuteczne należy uznać podjęte przez Kolegium próby uzasadnienia wadliwego rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji z dnia [...] grudnia 1996 r. Reasumując należy stwierdzić, że wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. naruszyło 156 § 2 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z [...] grudnia 1996 r. wydanej z rażącym naruszeniem art. 158 § 2 kpa przez uchylenie się od wydania orzeczenia w przedmiocie nieodwracalnych skutków prawnych przy rozstrzyganiu w przedmiocie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1968 r., a także z rażącym naruszeniem art. 107 § 3 kpa przez brak uzasadnienia decyzji w zakresie przyczyn ograniczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Wykazane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ w sposób niebudzący wątpliwości ustali krąg osób, których interesu prawnego dotyczy postępowanie; chodzi w szczególności o ustalenie aktualnych właścicieli wykupionych mieszkań.