II SA/Gl 590/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Aleksandra Żmudzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 3 ust. 7 zaskarżonej uchwały 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie. Rada Miasta L. w dniu [...] roku podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. dla obszaru obejmującego śródmieście i południową część miasta. Jako podstawa prawna uchwały podane zostały przepisy art. 18 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U., Nr 80, poz. 717 ze zm.). Pismem z dnia [...] roku Wojewoda wniósł do sądu administracyjnego skargę na tę uchwałę, podając jako podstawę prawną art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części określonej: - w § 3 ust. 7, dotyczącej zakazu lokalizacji nowych stacji bazowych telefonii komórkowej, nadajników radiowych, telewizyjnych i radiolokacyjnych oraz rozbudowy wymienionych obiektów istniejących – jako sprzecznej z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; - w § 4 ust. 2 pkt 2 lit. f, dotyczącej zakazu lokalizacji na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) usług handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 600 m2 – jako sprzecznej z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 20 i art. 22 Konstytucji RP; - w § 6 ust. 3, w części dotyczącej zakazu lokalizowania na terenach usług (U) obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 600 m2 – jako sprzecznej z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 20 i art. 22 Konstytucji RP; - w § 6 ust. 3, w części dotyczącej zakazu lokalizowania na terenach usług sportu i rekreacji (US) obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży przekraczającej 100 m2 – jako sprzecznej z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 20 i art. 22 Konstytucji RP; Wojewoda w swojej skardze wnosząc o stwierdzenie w części dotyczącej § 3 ust. 7 nieważności zaskarżonej uchwały, wskazał na sprzeczność z art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzucił, iż kwestionowany zapis został wprowadzony z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonych w powołanej ustawie. Zgodnie bowiem z przepisami tejże ustawy organ sporządzający projekt planu może wprowadzić zmiany do projektu planu, który został uprzednio udostępniony właściwym organom w celu uzgodnienia bądź zaopiniowania oraz został wyłożony do publicznego wglądu jedynie w wyniku uwzględnienia uwag złożonych do projektu planu po wyłożeniu. Skarżący wskazał, iż z dokumentacji będącej w posiadaniu organu nadzoru wynika, iż w projekcie planu, który został mu przedłożony w lipcu [...] roku celem uzgodnienia brak jest zaskarżonego zakazu (zapisu § 3 ust. 7). Skarżący podkreślił, iż do wyłożonego projektu planu nie złożono uwag w tym zakresie, a zatem Rada Miejska pozbawiła go uprawnienia przysługującego mu z mocy art. 18 ustawy, tj. możliwości zapoznania się ze wszystkimi istotnymi ustaleniami planu na etapie wyłożenia do publicznego wglądu. Skarżący ponadto zarzucił, iż kwestionowany zapis stanowi przekroczenie uprawnień gminy wynikających z art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie art. 4 ust. 1 tejże ustawy, albowiem wprowadzenie określonego w kwestionowanym zapisie przedmiotowego zakazu wynikało z innych przesłanek niż tylko zachowanie walorów architektonicznych i krajobrazowych bądź ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi. Zdaniem Wojewody uznając budowę lub rozbudowę stacji bazowych telefonii komórkowej za inwestycję celu publicznego, należało zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy wskazać rozmieszczenie i określić warunki inwestycji, a nie całkowity zakaz ich realizacji. Skarżący wskazał przy tym na wyrok tut. Sądu z dnia 16 marca 2007 roku, sygn. akt II SA/Gl 943/06. Uzasadniając z kolei sprzeczność z prawem zapisów § 4 ust. 2 pkt 2 lit. f oraz § 6 ust. 3 zaskarżonej uchwały organ nadzoru wskazał, iż o ile z treści art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można wyprowadzić uprawnienie dla rady gminy do określenia w miejscowym planie zakazu zagospodarowania danego terenu obiektami o określonej powierzchni czy kubaturze, to niedopuszczalnym jest wprowadzenie ograniczeń z uwagi na powierzchnię sprzedażową w danym obiekcie. Wskazano ponadto, iż wskaźnik powierzchni sprzedaży nie jest wskaźnikiem urbanistycznym, nie służy on kształtowaniu ładu przestrzennego, lecz stanowi instrument ingerencji w konstytucyjnie chronioną zasadę wolności gospodarczej (art. 20 – 22 Konstytucji RP). W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta L. uznał jej argumentację w części dotyczącej § 3 ust. 7 zaskarżonej uchwały, zaś w pozostałym zakresie wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając zgodność z prawem zapisów § 4 ust. 2 pkt 2 lit. f oraz § 6 ust. 3 zaskarżonej uchwały Gmina wskazała, że stanowią one konsekwencję wcześniejszych zapisów obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta L. Te zaś ustalenia nie były kwestionowane przez organ nadzoru. Powołano się również na zaktualizowany komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego. Na rozprawie w dniu 21 listopada 2007 roku pełnomocnik Wojewody podtrzymał skargę w części dotyczącej żądania stwierdzenia nieważności § 3 ust. 7 zaskarżonej uchwały, a w pozostałej części cofnął skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga Wojewody w części kwestionującej zapis § 3 ust. 7 zaskarżonej uchwały zasługuje na uwzględnienie, bowiem w tej części zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Plan miejscowy jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy). Z akt sprawy wynika, że w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu, jak i przedłożonym do uzgodnienia z właściwymi organami i instytucjami nie było zapisu § 3 ust. 7. Zapis ten pojawił się dopiero w treści zaskarżonej uchwały. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują możliwość wprowadzenia zmian do projektu planu miejscowego po jego uzgodnieniu i wyłożeniu, jednakże określają przy tym sytuacje, w jakich może to nastąpić. I tak zgodnie z art. 17 pkt 13 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Zgodnie z art. 19 ustawy jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności, o których mowa w art. 17 ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. W takim przypadku przedmiotem ponownych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że zmiany do projektu planu mogą zostać wprowadzone w dwóch przypadkach: pierwszy dotyczy sytuacji, kiedy uwzględniono uwagi wniesione w trybie art. 18 ustawy; drugi, kiedy rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z tych sytuacji. Nie wynika bowiem z akt planistycznych, aby wprowadzenie zapisu § 3 ust. 7 miało być wynikiem uwzględnienia wniesionych w trybie art. 18 ustawy uwag do projektu planu. Brak zatem było podstaw do wprowadzenia zmian do projektu planu z pominięciem ustawowego trybu ich wprowadzania. Z kolei, gdyby do wprowadzenia zmian miało dojść na zasadzie dostrzeżenia takiej konieczności przez organ stanowiący (art. 19 ust. 1 ustawy), to zmiana taka wymagałaby powtórzenia czynności, o których mowa w art. 17 ustawy. Nawet, gdyby przyjąć, iż wprowadzony zapis § 3 ust. 7 nie wymagał uzgodnienia z Wojewodą, to niewątpliwie wymagał opinii, o której mowa w art. 17 pkt 6 ustawy oraz wyłożenia do publicznego wglądu. Tym bardziej wydaje się konieczne powtórzenie tych czynności wobec treści wprowadzonego zapisu, jakim jest całkowity zakaz realizacji określonych w nim inwestycji, a to w celu umożliwienia wypowiedzenia się zainteresowanym jeszcze na etapie projektu planu. Nie bez znaczenia pozostaje także okoliczność, którą zauważa Wojewoda, że kwestionowany zapis dotyczyć może bezpośrednio zakazu realizacji inwestycji celu publicznego, co pociąga za sobą dodatkowe wymagania nałożone przepisami ustawy. Stanowisko powyższe, jak się wydaje, podziela także Gmina, co znalazło swój wyraz w treści odpowiedzi na skargę, w której Burmistrz Gminy uznał ten zarzut. Powyższe musiało doprowadzić do wniosku, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co w świetle art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje nieważnością podjętej w tym przedmiocie uchwały w części uchwalonej z naruszeniem tych zasad. Uwzględniając zatem z tego powodu skargę Wojewody, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji po myśli art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części Sąd nie orzekł o wstrzymaniu jej wykonania (art. 152 p.s.a) wychodząc z założenia, że wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie (zaskarżona uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia [...] roku, Nr [...], poz. [...] i weszła w życie po upływie 30 dni od daty publikacji). W tej materii skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 maja 2000 r. sygn. OPS 1/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 134, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktów organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie. Jeżeli więc akt zawierający przepisy prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania. Pomimo, że do rozstrzygnięcia doszło na skutek stwierdzenia naruszenia procedury planistycznej, to nie sposób nie odnieść się do zarzutu Wojewody w przedmiocie przekroczenia granic władztwa planistycznego przez organ gminy. Sąd podziela ten zarzut, jak również tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 1999 roku, sygn. akt IV SA 1412/99, zgodnie z którą granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają obowiązujące przepisy prawa, a treść ustaleń planu może być kształtowana tylko na podstawie i w granicach ustaw. Pomimo, że powołany wyrok wydany został na gruncie przepisów nieobowiązującej już ustawy z 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, to w świetle art. 3 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym cytowana teza pozostaje w pełni aktualna. Wprowadzony w § 3 ust. 7 zakaz został określony w materii uregulowanej innymi przepisami prawa, które w sposób kompleksowy stanowią o ograniczeniach i zakazach lokalizacji tego typu obiektów i nie dają radzie gminy delegacji do ich uszczegółowiania lub dalszego ograniczania. W pozostałym zakresie postępowanie sądowe podlegało umorzeniu, a to wobec skutecznego cofnięcia skargi w tym zakresie. Zgodnie bowiem z przepisem art. 60 ustawy p.s.a., cofnięcie skargi wiąże sąd, chyba że jest ono niedopuszczalne, jeżeli zmierza do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W rozpatrywanej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że nie zachodzą okoliczności, które nie wiązałyby Sądu cofnięciem skargi. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że postępowanie w tej części z przytoczonych wyżej przyczyn stało się bezprzedmiotowe, a zatem na zasadzie art. 161 § 1 pkt 1 p.s.a. należało je w pozostałym zakresie umorzyć.