IV SA/Po 396/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Makosz – Frymus Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant st.sekr.sąd. Teresa Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 listopada 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi I. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ E.Makosz-Frymus /-/ P.Miładowski I. K. złożyła w dniu [...] roku wniosek o ustalenie uprawnień do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka – M. S. urodzonej w dniu [...] roku. Decyzją z dnia [...] roku nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania podnosząc, iż zgodnie z art. 15b ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 139, poz. 992 z późn. zm., zwanej dalej ŚwiadRodzU) wniosek o wypłatę zapomogi składa się w terminie 3 miesięcy od dnia narodzin, zaś złożony po terminie – właściwy organ pozostawia bez rozpoznania. Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca w dniu [...] roku, wskazując iż nie nastąpiło przekroczenie ustawowego trzymiesięcznego terminu na wniesienie rzeczonego wniosku, albowiem dopiero w dniu [...] roku skarżąca na mocy postanowienia sądowego (sygn. akt [...]) została opiekunem prawnym dziecka, wniosek zaś złożyła w dniu [...] tegoż roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu sprawy w dniu [...] roku stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Kolegium podkreślono, iż organ pierwszej instancji bezpodstawnie wydał decyzję odmawiającą przyznania świadczenia, albowiem przepisy materialne nie przewidują wydania w opisanej sytuacji faktycznej rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U.2000 rok nr 98 poz. 1071 ze zm. – zwany dalej Kpa). Kolegium stwierdziło, iż rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne nie istnieje, a zatem zgodnie z przywołanym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ drugiej instancji rozpatrujący odwołanie winien stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyprowadzając argumenty wskazane już uprzednio w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi uzasadniając to treścią art. 15b ŚwiadRodzU i wskazując, że zgodnie z tym przepisem, na skutek upływu ustawowego terminu do wniesienia wniosku o przyznanie świadczenia – świadczenie takie nie przysługuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z tego też względu w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Zgodnie z art. 15b ust. 3 ŚwiadRodzU wniosek złożony po terminie organ właściwy pozostawia bez rozpoznania. Natomiast stosownie do art. 32 ust. 3 ŚwiadRodzU w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm. zwany dalej kpa). W ŚwiadRodzU nie znajduje się uregulowanie w jakiej formie organ winien rozstrzygać o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia, czy też o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Zatem w tym zakresie znajdują zastosowanie przepisy kpa. Zgodnie z art. 104 par. 1 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Pozytywne załatwienie wniosku o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka zależy od złożenia go w terminie określonym w art. 15b ust. 3. Termin ten zaś ma charakter materialnoprawny. O tym, jaki charakter ma konkretny przepis decyduje, jak się powszechnie przyjmuje - jego treść i będąca jej refleksem funkcja, którą ma on spełniać oraz jego istota (por. m.in. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 14 marca 1986 r., sygn. III. PZP 8/86). I tak z treści przepisu art. 15b ŚwiadRodzU wynika, że określony w nim termin nie jest terminem instrukcyjnym, ani też procesowym, ale konstrukcja tegoż przepisu jest typowa dla przepisów materialnych – prekluzyjnych. Jak wskazuje bowiem drugie zdanie rzeczonego przepisu – z jego niedotrzymaniem łączą się konkretne, ujemne skutki w postaci utraty uprawnienia przysługującego stronie. Istotą terminu prawa materialnego jest właśnie to, iż ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych. Upływ takiego terminu powoduje bądź wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego bądź niemożliwość jego realizacji. Co do zasady terminy te należą do kategorii nieprzywracalnych, a ich przywrócenie może mieć miejsce tylko wyjątkowo, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin (por. także uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 14 października 1996 r., sygn. akt OSP 19/96 - ONSA z. 2 z 1997 r. poz. 56). W odróżnieniu od powyższego - upływ terminu procesowego (jakim jest m.in. termin zakreślony w art. 64§2 kpa) pozbawia stronę możliwości skutecznego dokonania określonej czynności procesowej. Jednakowoż należy dodać, iż co do zasady terminy procesowe są przywracanymi – co wynika z regulacji art. 58-60 kpa. Złożenie zatem wniosku z uchybieniem terminowi z art. 15b ŚwiadRodzU, jest przesłanką do negatywnego rozpatrzenia wniosku, a rozstrzygnięcie takie powinno zapaść co do meritum i mieć formę decyzji administracyjnej, jako że dotyczy spełnienia warunków do uzyskania uprawnienia. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Na formę rozstrzygnięcia, w przypadku wniosku złożonego po terminie o charakterze materialnoprawnym, zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA/Gd 26/99 (publ. ONSA 2000, Nr 2 poz. 69). Wskazał, iż złożenie wniosku po upływie terminu jest przesłanka odmowy przyznania świadczenia. W niniejszej sprawie nastąpiło analogiczne uchybienie terminu o charakterze materialnoprawnym. Sam jednak fakt wskazania przez ustawodawcę treści rozstrzygnięcia nie oznacza, iż określił on jego formę. Zatem skoro sama ustawa nie określa formy w jakiej winno zapaść rozstrzygnięcie to stosownie do treści art. 32 ust. 3 ŚwiadRodzU znajdują zastosowanie przepisy kpa, które przewidują w tej mierze załatwienie sprawy w formie decyzji, chyba że przepisy ustawy stanowiłyby inaczej. Wprawdzie należy zgodzić się z twierdzeniem, iż pozostawienie bez rozpoznania na podstawie art. 64 KPA podania o wszczęcie postępowania nie wymaga wydania decyzji administracyjnej (uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r. III ZP 11/00, OSNP 2000/19/702). Nie jest jednak słusznym i poprawnym dopatrywanie się analogii pomiędzy art. 64§2 kpa i art. 15b ŚwiadRodzU. Pierwszy z tych przepisów jest bowiem przepisem prawa procesowego, zaś drugi – jak wskazywano – przepisem prawa materialnego. A zatem do obu przepisów maja zastosowanie odmienne z istoty rzeczy reżimy prawne. Wprawdzie w art. 64 kpa przewiduje możliwość pozostawienia podania bez rozpoznania to jednak należy zauważyć, iż może to nastąpić jedynie w przypadku braku wskazania adresu wnoszącego (i nie ma możliwości jego ustalenia) lub nie uzupełnienia tzw. braków formalnych w siedmiodniowym terminie. W stosunku zatem do art. 64 ust. 2 ustawa przewiduje możliwość sanowania czynności, albowiem odnosi się do braków o charakterze usuwalnym. Uchybienie art. 15b ŚwiadRodzU, jako że jest to termin prawa materialnego nie daje się zaś konwalidować i przekroczenie terminu określonego w tym art. skutkuje w konsekwencji koniecznością wydania decyzji administracyjnej, gdyż rozstrzygnięcie kończy postępowanie w sprawie i w sposób istotny decyduje o istotnych prawach obywali. W przypadku zatem art. 64§2 kpa mowa o sytuacji, gdy postępowanie w sprawie nie może i nie zostało wszczęte na skutek wystąpienia (nieusuniętych dodajmy) braków. W przypadku art. 15b postępowanie zostało skutecznie wszczęte, albowiem organ nie dopatrzył się braków formalnych podania – nie wezwał więc do ich uzupełnienia, a zatem nie może z istoty rzeczy mieć miejsca sytuacja, w której na skutek nieuzupełnienia na wezwanie braków formalnych organ jest uprawniony do pozostawienia podania bez rozpoznania. A contrario, skoro postępowanie zostało skutecznie wszczęte – musi się zakończyć wydaniem decyzji administracyjnej z mocy art. 104 kpa. Generalnie przyjmuje się, iż pozostawienie skierowanego do organu administracji państwowej wniosku (podania) bez merytorycznego rozpoznania może dotyczyć jedynie sytuacji przewidzianych w art. 64 § 1 i § 2 k.p.a. (jak wskazano m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1998 roku, sygn. akt I SA/Łd 609/97, LEX nr 32944). Instytucje pozostawienia wniosku bez rozpoznania uregulowane w art. 64§2 kpa oraz w art. 15b ŚwiadRodzU są różne. Zakresy zastosowania tych przepisów nie są bowiem taki same, a zatem nie są one porównywalne i z tego powodu nie można dopatrywać się analogii w ich stosowaniu. Oba przepisy podlegają odmiennym rygorom prawnym, jako że pierwszy z nich jest przepisem o charakterze procesowym, drugi zaś to przepis prawa materialnego. Takie rozróżnienie ma istotne konsekwencje w zakresie skutków uchybienia tym przepisom. Daleko bowiem odmienne są następstwa naruszenia przepisu procesowego, inne materialnego. Z tej racji w odróżnieniu od sytuacji podlegającej regulacji art. 64§2 kpa - przekroczenie terminu z art. 15b ŚwiadRodzU wymaga podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, a termin ten jest nieprzywracalny. W związku z powyższym należy uznać, iż skoro strona złożyła wniosek a organ nie wzywał do uzupełnienia jego braków to spełniał on wszystkie wymogi prawne dla jego skutecznego wniesienia, a zatem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Wziąwszy pod uwagę wyżej przywołane rozważania – kwestia złożenia takiego wniosku po terminie stanowi jedynie negatywną przesłankę przy rozpoznawaniu wniosku, nie stanowi natomiast braku, który uniemożliwiłby organowi wszczęcie postępowania. Skoro zatem postępowanie zostało wszczęte, należało orzec merytorycznie. Organ I instancji słusznie więc podjął rozstrzygnięcie w formie decyzji. Na mocy zaś art. 127§1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie W zaistniałych okolicznościach orzeczenie drugoinstancyjne stwierdzające niedopuszczalność odwołania w niniejszej sprawie nie jest prawidłowe podlega uchyleniu na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Ubocznie należy zauważyć, iż redakcja art. 15b ŚwiadRodzU została 06 lipca 2007 roku zmieniona. Będąca przedmiotem niniejszego postępowania regulacja została doprecyzowana i obejmuje obecnie również sytuację gdy wniosek dotyczy dziecka objętego opieką prawną. Także termin przewidziany na wniesienie wniosku został zmieniony i wynosi 12 miesięcy. W konsekwencji orzeczono jak w sentencji. /-/ E. Makosz-Frymus /-/ Paweł Miładowski /-/ E. Kręcichwost-Durchowska AT