II OSK 416/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) del. sędzia WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1001/06 w sprawie ze skargi T. S. i W. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2) zasądza od T. S. i W. S. solidarnie na rzecz M. S. kwotę 600 (słownie: sześćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 416 / 08 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi T. S. i W. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2006 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż Starosta Chrzanowski decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi M. S. pozwolenia na budowę budynku garażowego wolnostojącego na dwa stanowiska, do przechowywania i bieżącej, niezawodowej obsługi samochodów osobowych, na działce nr [...] położonej na os. [...] w miejscowości B.. Organ I instancji wskazał, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy ustalono, iż inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę w terminie ważności decyzji Wójta Gminy Babice z dnia [...] czerwca 2004 r. o warunkach zabudowy. Na dzień orzekania przez organ na terenie tym nie obowiązywał ważny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Projekt budowlany był kompletny, posiadał wymagane opinie i pozwolenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę projektowanego obiektu budowlanego, a także był zgodny z przedłożoną decyzją o warunkach zabudowy, wymaganiami ochrony środowiska oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Projekt wykonały osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym niniejszą decyzją. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli W. S. i T. S.. Odwołujący się podnieśli, że funkcja tego obiektu i jego gabaryty oraz plan techniczny rodzą obawy, iż będzie tam wybudowany faktycznie warsztat mechaniki pojazdowej i będzie on uciążliwy dla otoczenia. Wojewoda Małopolski po rozpatrzeniu wniesionego odwołania decyzją z [...] czerwca 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż zatwierdzony projekt budowlany dotyczy budowy budynku garażowego i brak jest podstaw prawnych, aby kwestionować rozwiązania przyjęte w tym projekcie, np. ilość stanowisk dla samochodów, wysokość pomieszczeń albo zaplecze sanitarne. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej: Prawo budowlane) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia. Wojewoda wskazał, że usytuowanie projektowanego budynku garażowego w odległości 4 m od granicy działki nie narusza przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690, ze zm., dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury). Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. organ uznał go za bezpodstawny, bowiem z akt sprawy wynikało, iż pismem z dnia 10 stycznia 2006 r. zawiadomiono strony o toczącym się postępowaniu i o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz o możliwości wniesienia ewentualnych uwag lub zastrzeżeń. Zdaniem Wojewody Małopolskiego błędy wskazane w uzasadnieniu uprzedniej decyzji kasacyjnej z dnia [...] grudnia 2005 r. zostały przez organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy usunięte. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli W. S. i T. S., zarzucając jej sprzeczność z prawem, wskazując na naruszenie art. 10 k.p.a. Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie kosztów wg norm przepisanych. Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż organy obu instancji naruszyły zarówno przepisy prawa materialnego, jak i postępowania administracyjnego. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa Sąd pierwszej instancji podniósł, że z akt sprawy wynika, iż organ I pierwszej instancji w dniu 10 stycznia 2006 r. zawiadomił strony, że mogą się zapoznać z materiałem dowodowym oraz dokumentacją przedłożoną przez inwestora, niemniej jednak nie wiadomo komu i kiedy doręczono to zawiadomienie. Zaniechano tym samym zawiadomienia stron o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji w dniu [...] kwietnia 2006 r. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że Wojewoda Małopolski decyzją z [...] grudnia 2005 r. uchylił poprzednią decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, zalecając organowi I instancji, aby umożliwił czynny udział stronie tj. skarżącym w postępowaniu administracyjnym, czego Starosta Chrzanowski zaniechał. Tym samym w ocenie Sądu organ I instancji nie zrealizował w toczącym się ponownie postępowaniu zaleceń organu odwoławczego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie Wójt Gminy Babice decyzją z [...] czerwca 2004 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku garażowego wolnostojącego na dwa stanowiska do przechowywania i bieżącej, niezawodowej obsługi samochodów osobowych, na działce niezabudowanej nr [...] obręb Babice osiedle [...], zobowiązując jednocześnie inwestora, do tego aby planowana inwestycja była zgodna z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. organ I instancji zatwierdził projekt budowlany dla planowanej inwestycji, przy czym jak wynika z projektu budowlanego przedmiotowy garaż miał mieć dwie kondygnacje. W § 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wymieniono trzy rodzaje garażów dla samochodów osobowych, mianowicie garaż do przechowywania i bieżącej, niezawodowej obsługi samochodów osobowych, stanowiący samodzielny obiekt budowlany, a w § 105 garaż podziemny i garaż wielopoziomowy nadziemny. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji Wójt Gminy Babice w swojej decyzji z [...] czerwca 2004 r. nie ustalił warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie garażu wielopoziomowego nadziemnego. Organy administracji udzieliły bowiem inwestorowi pozwolenia na budowę garażu o powierzchni całkowitej 160 m2 i dwóch kondygnacjach, czyli budynku dwukondygnacyjnego. Tymczasem projektowany budynek garażowy zgodnie z decyzją ustalającą warunki zabudowy miał być jedynie uzupełnieniem zabudowy siedliskowej na działce [...] z wykorzystaniem istniejącej infrastruktury. Zdaniem Sądu wydanie takiej decyzji przez organy administracji naruszyło tym samym art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym zatwierdzony projekt budowlany winien był spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazując na powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a na podstawie art. 152 wskazanej ustawy określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. S., zaskarżając go w całości i zarzucając rozstrzygnięciu Sądu pierwszej instancji: - naruszenie art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie oraz § 105 opisanego rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię; - naruszenie art. 141 § 4p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia zaskarżonego wyroku w odniesieniu do punktu II-ego zaskarżonego wyroku; - naruszenie art. 145 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 10 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organ I instancji nieskutecznie zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu oraz zaniechał zawiadomienia stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a tym samym strony zostały pozbawione czynnego udziału. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo uznał, iż w analizowanej sprawie mamy do czynienia z garażem wielopoziomowym, co wywiódł z faktu, że projektant przewidział w budynku antresolę, na poziomie około 3 metrów od poziomu posadzki, która miała pełnić funkcję dodatkowego pomieszczenia gospodarczego. Zgodnie z § 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury garaż do przechowywania bieżącej i niezawodowej obsługi samochodów, powinien w szczególności mieć co najmniej 2,2 m wysokość. Nie określono natomiast wysokości maksymalnej takiego budynku. Wysokość budynku została zaprojektowana na 6 m, z wykorzystaniem części obiektu na antresolę. Natomiast inne warunki przewiduje § 105 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dla wielopoziomowego garażu naziemnego, gdzie każdy z poziomów jest wykorzystywany do parkowania samochodów z obowiązkiem zapewnienia odpowiedniego dojścia i dojazdu do poszczególnych poziomów garażu z możliwością wykorzystania jako dojścia pochylni przeznaczonych do ruchu samochodów. W ocenie skarżącego nie sposób więc uznać, że przedmiotowy budynek był w rzeczywistości garażem wielopoziomowym, skoro dodatkowe pomieszczenia gospodarcze nie służyły do parkowania ani przechowywania samochodów. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną inwestor stwierdził, że zatwierdzony projekt budowlany spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2004 r. w zakresie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w szczególności co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, która zgodnie z warunkami zabudowy nie może przekroczyć 7 metrów, geometrii dachu, szerokości frontowej. Zdaniem autora kasacji nieprawidłowym było także uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, co nie zostało w sprawie wyjaśnione, a co narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie strony wnoszącej kasację wadliwie przyjęto w zaskarżonym wyroku, iż uchybienie w toku postępowania art. 10 k.p.a. miało istotny wpływ na bieg sprawy, bowiem zarówno W. S., jak i T. S. faktycznie skorzystali z możliwości zapoznania się z materiałami sprawy, wnosząc szereg uwag w toku postępowania przed organem I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. S. i T. S. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, wskazując na prawidłowość rozstrzygnięcia podjętego przed Sąd pierwszej instancji i zarzucając organom administracyjnym szereg uchybień w podejmowanych czynnościach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera, w części powodującej konieczność jej uwzględnienia, usprawiedliwione podstawy. Chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia zaskarżonego wyroku w odniesieniu do punktu II -go tj. określenia, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Należy stwierdzić, iż zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to jest obligatoryjnym elementem orzeczenia sądowego zamieszczanym w jego sentencji w przypadku uwzględnienia skargi. Konieczność zawarcia tego rozstrzygnięcia w wyroku Sądu jest konsekwencją dwuinstancyjnego charakteru sądownictwa administracyjnego, bowiem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest nieprawomocny i nie wywiera jeszcze skutku prawnego w postaci eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego aktu lub czynności. Mając na względzie fakt, że zaskarżonym wyrokiem uchylono kontrolowaną w sprawie decyzję, to nie jest uprawniony zarzut podnoszony w skardze kasacyjnej, że rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II-gim skarżonego wyroku nie znajduje uzasadnienia i narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew też odmiennym wywodom kasacji w tym zakresie Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną swego rozstrzygnięcia. Za trafny uznać natomiast trzeba zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. Warunkiem oparcia przez Sąd wyroku w przypadku uwzględnienia skargi na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. jest stwierdzenie przez tenże Sąd, że w danej sprawie nastąpiło takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzić trzeba, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wykazano, że organ administracji naruszył dyspozycję art. 10 k.p.a. w taki sposób, aby uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc aby zaistniała dyspozycja zawarta w art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a., t.j. normie prawnej będącej podstawą prawną zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że organ I instancji zawiadomił w dniu 10 stycznia 2006 r. strony, iż mogą zapoznać się z materiałem dowodowym oraz dokumentacją złożoną przez inwestora, jednak zdaniem Sądu nie wiadomo komu i kiedy doręczono owo zawiadomienie. Tymczasem należy stwierdzić, iż z akt przedmiotowej sprawy wynika, że wskazanym wyżej pismem Starostwa Powiatowego w Chrzanowie zawiadomiono o możliwości zapoznania się z "materiałami dowodowymi oraz dokumentacją przedłożoną przez inwestora w Wydziale Architektury i Gospodarki Nieruchomościami (...)" M. S., M. S., T. S. i W. S.. Ponadto w aktach sprawy znajdują się zwrotne potwierdzenia, że ww. osoby otrzymały wskazane zawiadomienia. W aktach sprawy jest też pismo W. S. (k. 69 akt), w którym stwierdza ona, że "po dokładnej analizie dokumentów udostępnionych do wglądu w Wydz. A i G (...)" oraz pismo T. S. (k. 65 akt), stanowiące odpowiedź na otrzymane zawiadomienie z 10 stycznia 2006 r. Z powyższego wynika, więc zasadność wywodów prezentowanych we wniesionej skardze kasacyjnej, że T. S. i W. S. faktycznie skorzystali z możliwości zapoznania się z materiałami sprawy. Tym samym zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. w zakresie wskazanym w zaskarżonym wyroku nie jest uprawniony. Za zasadny uznać też trzeba zarzut naruszenie art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez jego niezastosowanie oraz § 105 opisanego rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że planowane zamierzenie inwestycyjne polegało na budowie garażu wielopoziomowego naziemnego, natomiast przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu był budynek garażowy stanowiący uzupełnienie zabudowy siedliskowej z wykorzystaniem istniejącej infrastruktury. Stwierdzić trzeba, iż zgodnie z decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Wójt Gminy Babice ustalił warunki zabudowy dotyczące budowy budynku garażowego wolnostojącego na dwa stanowiska do przechowywania i bieżącej, niezawodnej obsługi samochodów osobowych na działce niezabudowanej nr [...]. Określono w tej decyzji m.in., że wysokość górnej krawędzi budynku elewacji frontowej do kalenicy nie może przekraczać 7 m. Z kolei w decyzji kontrolowanej w przedmiotowym postępowaniu zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorowi M. S. pozwolenia na budowę budynku garażowego wolnostojącego na dwa stanowiska, do przechowywania i bieżącej, niezawodowej obsługi samochodów osobowych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazano co stało się podstawą przyjęcia, że zamierzenie budowlane jest w ocenie Sądu pierwszej instancji garażem wielopoziomowym naziemnym. Stwierdzić trzeba, że okoliczność, iż inwestycja ma posiadać dwie kondygnacje nie świadczy jeszcze o tym, że mamy do czynienia z garażem wielopoziomowym, naziemnym. Jak trafnie zauważa strona wnosząca kasację z konstrukcji § 105 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, określającego warunki techniczne do budowy wielopoziomowego garażu naziemnego, wynika że budynek taki wykorzystywany jest do parkowania samochodów na każdym poziomie budowli. Nie można natomiast takiej cechy stwierdzić w budynku będącym przedmiotem kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zważywszy na to, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zarzut skargi kasacyjnej, w warunkach niniejszej sprawy, wadliwego zastosowania tej normy uznać trzeba za uprawniony. Tak jak i zasadnym jest zarzut niezastosowania § 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a przyjęcia, że planowana inwestycja jest obiektem o jakim mowa w § 105 rozporządzenia Ministra Infrastruktury a więc, że przedmiotowa inwestycja to garaż wielopoziomowy nadziemny. Wada skarżonego wyroku polega na tym, że powołując w sprawie § 105 rozporządzenia Ministra Infrastruktury Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie tej normy prawnej (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2006; str. 406). Przedstawione okoliczności obligowały Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku, a ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien uwzględnić wskazania wyżej przedstawione i poddać analizie kompletność okoliczności faktycznych przedstawionych w kontrolowanym rozstrzygnięciu, pozwalających na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Mając przytoczone wyżej względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a.