II SA/Kr 1014/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Krystyna Daniel WSA Ewa Rynczak Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2007 r. sprawy ze skargi S.C. na decyzję Wojewody [....] w przedmiocie odmowy przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego S.C. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia .........2003 r. znak ...........po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku S.C. dotyczącego przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia ....... 1990 r. znak .......wydanej przez Wójta Gminy [...], z A.S. na S.C. , Starosta Powiatu T. działając na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 106, póz. 126 ze zm.) odmówił przeniesienia decyzji Wójta Gminy [...] z dnia ........1990 r. wydanej na rzecz A.S. na rzecz S.C., wobec niespełnienia wszystkich warunków art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, tj. braku zgody A.S.. Braku tej zgody organ dopatrzył się w złożonym przez A.S. w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji z dnia ...........2003 r. orzekającej o przeniesieniu w/w pozwolenia na budowę oświadczeniu, iż nie wyrażał on i nie wyraża takiej zgody, oraz w oświadczeniu złożonym przez A.S. w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu ...... sierpnia 2003 r., z którego wynikało, że swoją zgodę -oświadczenie z dnia .......2003 r. rozumiał inaczej -jako zgodę na przygotowanie przez S.C. dokumentacji związanej z adaptacją zakładu przetwórstwa. W odwołaniu od powyższej decyzji S.C. zarzucił, że wobec pisemnej zgody A.S. na przeniesienie pozwolenia na budowę, usiłowanie jej cofnięcia z powołaniem się na wadę oświadczenia woli w postaci błędu i uchylenie się od skutków czyści prawnej może podlegać tylko ocenie sądu cywilnego, nie zaś organu administracyjnego, administracyjnego związku z tym organ pierwszej instancji powinien przenieść na odwołującego się decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia ..........2003 r.........., Wojewoda .........na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że nie zostały spełnione warunki z art. 40 ustawy-Prawo budowlane, zatem brak było podstaw do przeniesienia decyzji Wójta Gminy [...] z dnia ........1990 r. na S.C. W skardze wniesionej na powyższą decyzję Wojewody .........z dnia ..........2003 r. S.C. zarzucił naruszenie przez organ art. 40 ustawy Prawo budowlane, podnosząc, iż cofnięcie zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę ze względu na wadę oświadczenia woli jest bezskuteczne, oraz że winno podlegać ocenie sądu cywilnego, nie zaś organu administracyjnego. Skarżący wskazał, że to osoba zarzucająca wprowadzenie w błąd i domagająca uchylenia się od skutków prawnych swego oświadczenia woli winna wystąpić z inicjatywą wszczęcia odpowiedniego postępowania. Do czasu prawidłowego zakwestionowania złożonego oświadczenia jest ono ważne i winno być honorowane przez organy administracji. Skarżący twierdził, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do przeniesienia pozwolenia na budowę określone w art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Odmienne stanowisko organu w tej kwestii stanowi o błędnym zastosowaniu powyższego przepisu. Wyrokiem z dnia 20 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S.C. na powyższą decyzję Wojewody .......... Sąd podzielił stanowisko Wojewody ........., iż zgoda, o której mowa w art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego musi być wyrażona w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości i nie może być domniemywana. Jej wyrażenie ma przede wszystkim charakter formalnoprawny. Jest ona jedną z przesłanek wydania decyzji w oparciu o art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Uprawniona do wyrażenia takiej zgody osoba może ją skutecznie cofnąć przez jakąkolwiek czynność, z której wynikać będzie cofnięcie zgody lub jej brak na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu. Cofnięcie to jest możliwe do momentu, kiedy decyzja o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu stanie się ostateczna. Wyrażenie takiej zgody jest elementem stanu faktycznego (faktem), którego istnienie winien ustalić organ administracji, prowadzący w tym zakresie postępowanie. Ponieważ stan prawny i faktyczny ocenia organ na moment wydania przez siebie decyzji administracyjnej, zgoda, o której mowa w art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane musi istnieć w momencie wydania przez organ administracji decyzji o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu. W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez S.C. od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny Wyrokiem z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1042/06 uchylił zaskarżony Wyrok i przekazał temu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie sprawę do ponownego rozpoznania, zasądzając na rzecz skarżącego koszty postępowania kasacyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgoda na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być rozumiana tylko jako element stanu faktycznego. Zgoda taka jest jednostronną czynnością prawną dokonywaną przez złożenie stosownego oświadczenia. Jest ona - w omawianym przypadku- typowym oświadczeniem woli, do którego należy stosować przepisy kodeksu cywilnego dotyczące wad oświadczeń woli, w szczególności w zakresie dopuszczalności i prawnych form odwołania tak złożonego oświadczenia. Błąd, jako wada oświadczenia woli, na którą powołuje się A.S. , zmierzając tym samym do uchylenia się od skutków prawnych swego oświadczenia w przedmiocie wyrażenia zgody na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na S.C., oznacza mylne wyobrażenie o istniejącym stanie rzeczy lub mylne wyobrażenie o treści złożonego oświadczenia woli. Błąd może dotyczyć faktu lub prawa i uważany jest za wadę oświadczenia woli w rozumieniu art. 84-86 i art. 88 k.c., stanowiącą podstawę do uchylenia się od skutków prawnych wadliwego oświadczenia woli. Okoliczności, na które powołał się A. S., tj. odmienne rozumienie zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę, mogłyby ewentualnie zostać uznane za wadę oświadczenia woli w postaci błędu. Uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu następuje na drodze pozasądowej, przy czym jeżeli oświadczenie woli złożone zostało innej osobie, wówczas uchylenie się od jego skutków należy złożyć jego adresatowi. W przypadku, kiedy druga strona pozostaje przy stanowisku, że uchylenie się jest bezpodstawne, możliwe jest rozstrzygnięcie przez sąd, czy było ono uzasadnione. Rozstrzygnięcie przez sąd ma w tym przypadku charakter deklaratywny. Problem ustalenia, czy mamy do czynienia z oświadczeniem woli sformułowanym pod wpływem błędu stanowić będzie kwestię prejudycjalną, obligującą do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez sąd powszechny, ponieważ wady oświadczeń woli w rozumieniu art. 82-88 k.c. nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), w skrócie ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Badając, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną- art. 134 ppsa Przepis art. 190 ppsa stanowi, ze sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W sprawie niniejszej oznaczało to przede wszystkim związanie odnośnie poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiocie charakteru prawnego zgody na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z wykładnią powyższego przepisu dokonaną przez NSA należało uznać, że zgoda A.S. ona przeniesienie na S.C. wyrażona w formie pisemnego oświadczenia z dnia .........2003 r. (k. 3 akt adm.) jest jednostronną czynnością prawną- oświadczeniem woli w rozumieniu kodeksu cywilnego. Do oświadczenia tego należy więc stosować przepisy kodeksu cywilnego dotyczące oświadczeń woli, zatem także przepisy regulujące kwestie wad tych oświadczeń. Skoro A.S. oświadczył (rozprawa przeprowadzona w dniu.......... 2003 r. ), że słowa "wyrażam zgodę na przeniesienie zezwolenia na budowę" rozumiał inaczej, oraz, że nie wyraża zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę na S.C. , to skutki powyższego oświadczenia należało oceniać w kontekście przepisów kodeksu cywilnego regulujących możliwość uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia złożonego pod wpływem błędu. Nieprawidłowe było uznanie powyższego oświadczenia wyłącznie za zdarzenie, fakt, eliminujący uprzednio wyrażoną zgodę jako jedną z przesłanek koniecznych do przeniesienia pozwolenia na budowę na rzecz innego pomiotu a to z tej przyczyny, iż - zgodnie z powyższą wykładnią, zgoda taka jest oświadczeniem woli, a nie tylko elementem stanu faktycznego. Kwestia skuteczności złożonego przez A.S. oświadczenia nie może podlegać badaniu przez organy administracji - zgodnie z przytoczonym w Wyroku NSA stanowiskiem. Jest ona zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt. 4 kpa. Od rozstrzygnięcia bowiem przez sąd powszechny w przedmiocie skuteczności oświadczenia A.S. o nie wyrażeniu zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę zależeć będzie spełnienie się przesłanek, bądź ich brak do zastosowania art. 40 ust. 1 pr. bud. tj. do przeniesienia pozwolenia na budowę na rzecz S.C.. Zachodziły zatem w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji łącznie wszystkie trzy przesłanki, od których wystąpienia uzależnione jest zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa- tj. postępowanie administracyjne było w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależało od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd i zagadnienie to nie zostało rozstrzygnięte. Tym samym zaistniał obowiązek organu zawieszenia postępowania administracyjnego toczącego się w sprawie o przeniesienie pozwolenia na budowę z A.S. na S.C. do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd zagadnienia wstępnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny wziąć pod uwagę powyższe wskazania, oraz interpretację przepisu art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie charakteru prawnego przesłanki jaką jest zgoda na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę, czego konsekwencją winno być zawieszenie postępowania administracyjnego z przyczyn i do czasu jak to wskazano wyżej. Z wyżej przedstawionych przyczyn, tj. naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji określoną w przepisie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o przepisy art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.