II OSK 1042/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 110/04 w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz S. C. kwotę 445 (słownie: czterysta czterdzieści pięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 marca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. C. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2003 r. w przedmiocie odmowy przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: S. C. w dniu 9 maja 2003 r. złożył wniosek o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 24 sierpnia 1990 r. z A. S. na siebie, załączając dowód dysponowania nieruchomością na cele budowlane, akt notarialny rep. A 3049/2000 oraz zgodę A. S. (oświadczenie z dnia 6 maja 2003 r.). Decyzją z dnia [...] maja 2003 r. Starosta Powiatu T. zdecydował o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 24 sierpnia 1990 r., wydanej przez Wójta Gminy T., na rzecz S. C. Wskutek wniesienia odwołania przez A. S., w którym oświadczył on, iż nie wyrażał zgody na przeniesienie przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę na S. C. i nie wyraża takiej zgody obecnie, Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż A. S. odwołał się od decyzji Starosty Powiatu T. twierdząc, że nie wyrażał zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę. Na zlecenie organu odwoławczego, organ I instancji w dniu 13 sierpnia 2003 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, w trakcie której A. S. stwierdził, że swoją zgodę rozumiał zupełnie inaczej. Wyjaśnił, że oświadczenie w przedmiocie zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę przedłożył mu do podpisu K. B. wyjaśniając, że S. C. zajmie się przygotowaniem dokumentacji budowlanej związanej z adaptacją zakładu przetwórstwa. Podczas rozprawy administracyjnej A. S. oświadczył ponownie, że nie wyraża zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę na S. C. W uzasadnieniu decyzji Wojewody podniesiono także, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem art. 61 § 4 kpa, bez wszczęcia postępowania i powiadomienia wszystkich osób będących stronami postępowania, tym samym nie zapewnił czynnego udziału wszystkim stronom i nie umożliwił im wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań. W dniu [...] października 2003 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), wydał decyzję, na mocy której odmówił przeniesienia decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] sierpnia 1990 r., wydanej na rzecz A. S., na S. C., wobec niespełnienia wszystkich warunków z art. 40 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, tj. braku zgody A. S. W odwołaniu od tej decyzji, S. C. wniósł o jej uchylenie podnosząc, iż pisemna zgoda A. S. na dokonanie przeniesienia pozwolenia została przedłożona do akt sprawy. Natomiast usiłowanie cofnięcia zgody przez A. S., z powołaniem się na wadę oświadczenia woli w postaci błędu i uchylenie się od skutków czynności prawnej, może podlegać tylko ocenie sądu cywilnego, nie zaś organu administracyjnego. Zatem, wobec spełnienia przesłanek wymaganych przepisami prawa budowlanego, organ I instancji powinien przenieść na odwołującego się decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Wojewoda Małopolski utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nie zostały spełnione warunki wynikające z art. 40 ustawy – Prawo budowlane. Brak było zatem podstaw do przeniesienia decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] sierpnia 1990 r. na S. C. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, S. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 40 ustawy – Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W szczególności skarżący podniósł, że cofnięcie zgody na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę, ze względu na wadę oświadczenia woli, jest bezskuteczne oraz że winno ono podlegać ocenie sądu cywilnego, nie zaś organu administracyjnego. Jak wskazał skarżący, "...to osoba zarzucająca wprowadzenie w błąd i domagająca uchylenia się od skutków prawnych swego oświadczenia woli, winna wystąpić z inicjatywą wszczęcia odpowiedniego postępowania. Do czasu prawidłowego zakwestionowania złożonego oświadczenia jest ono ważne i winno być honorowane przez organy administracji". W konsekwencji skarżący uważa, iż wszystkie przesłanki do przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę określone w art. 40 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane zostały spełnione, a odmienne stanowisko organu administracji stanowi o błędnym zastosowaniu przywołanej normy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę, podzielił stanowisko Wojewody Małopolskiego. Sąd stwierdził, że zgoda, o której mowa w art. 40 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, musi być wyrażona w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości i nie może być domniemywana. Jej wyrażenie ma przede wszystkim charakter formalnoprawny, który umożliwia (jako jedna z przesłanek) wydanie decyzji na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Oznacza to zdaniem Sądu, iż uprawniona do wyrażenia takiej zgody strona może ją skutecznie cofnąć (przez jakąkolwiek czynność, z której wynikać będzie cofnięcie zgody lub brak zgody na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu) do momentu, kiedy decyzja administracyjna o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu stanie się ostateczna. Wyrażenie takiej zgody jest bowiem – jak podkreślił Sąd I instancji – elementem stanu faktycznego (jest faktem), którego istnienie winien ustalić organ administracji, prowadzący w tym zakresie postępowanie. Stan prawny i stan faktyczny ocenia organ na moment wydania przez siebie decyzji administracyjnej. W konsekwencji, wspomniana zgoda strony, na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu, musi istnieć w momencie wydania przez organ administracji decyzji o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu. W skardze kasacyjnej, pełnomocnik S. C. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do nieuprawnionego przyjęcia, iż zgoda pierwotnego adresata decyzji o pozwoleniu na budowę na przeniesienie tej decyzji na nabywcę jest tylko i wyłącznie faktem i w związku z tym może być swobodnie i bez ograniczeń cofana w każdym czasie, podczas gdy w rzeczywistości zgoda ta może być i jest w tym konkretnym przypadku cywilnoprawnym oświadczeniem woli, do którego stosować się powinno przepisy kodeksu cywilnego dotyczące wad oświadczenia woli lub odstąpienia od umowy - a zatem zgody tej nie można dowolnie cofnąć; – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do nieuprawnionego przyjęcia, iż zgoda na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę, musi istnieć na dzień wydawania decyzji w przedmiocie przeniesienia uprawnień z decyzji o pozwoleniu na budowę na nowego adresata i w związku z tym udzieloną wcześniej zgodę można cofnąć w toku postępowania administracyjnego (w tym przypadku poprzez wniesienie odwołania), co powoduje, że organ nie może wydać decyzji pozytywnej w przedmiocie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy z właściwej wykładni tego przepisu wynika, iż wystarczy zgoda wyrażona przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a jej cofnięcie w tymże postępowaniu (w postępowaniu odwoławczym) nie ma znaczenia prawnego dla wydania pozytywnej decyzji o przeniesieniu uprawnień; – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do nieuprawnionego przyjęcia, iż zgoda, o której mowa w tym przepisie, ma zostać wyrażona organowi w toku postępowania administracyjnego, podczas gdy w rzeczywistości zgoda może być wyrażona drugiej stronie przed wszczęciem postępowania i zgody takiej nie można swobodnie cofnąć w jego toku, tym bardziej poprzez złożenie odwołania od decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że zgoda na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę może być oświadczeniem woli w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, ze wszystkimi skutkami w postaci wiążącego charakteru takiej zgody i możliwości wycofania się z niej tylko i wyłącznie w przypadkach określonych przepisami Kodeksu cywilnego. Sąd I instancji stojąc na stanowisku, iż zgoda ta jest jedynie faktem i nie dopuszczając, iż w konkretnej sytuacji może być także oświadczeniem woli złożonym przez stronę (w ogóle tego nie rozważając), z konsekwencjami w postaci niemożności jej swobodnego cofnięcia w toku postępowania administracyjnego, naruszył prawo materialne, tj. art. 40 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, dokonując wadliwej wykładni tego przepisu. W ocenie skarżącego, nawet jeżeli przyjąć, że zgoda jest tylko i wyłącznie faktem, to z treści tego przepisu nie wynika, iż zgoda ta ma istnieć na dzień wydawania decyzji o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącego, wystarczy jednorazowe wyrażenie tej zgody, które może mieć miejsce przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a późniejsze jej cofnięcie w toku postępowania nie ma już znaczenia prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionej podstawie. Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Złożony w rozpatrywanej sprawie środek odwoławczy spełnia wymogi właściwe dla skargi kasacyjnej. Na wstępie zauważyć należy, że skarga zawiera wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej kwestionuje przyjętą przez Sąd I instancji wykładnię przepisu art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Przepis ten nakłada na organ, który wydał decyzję określoną w art. 28 ust. 1 powoływanej ustawy, obowiązek przeniesienia tej decyzji na innego inwestora, jeżeli dotychczasowy wyraża na to zgodę, zaś nowy inwestor przyjmuje warunki zawarte w pozwoleniu na budowę i wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z powyższego wynika, że jednym z podstawowych warunków przeniesienia pozwolenia na budowę na inną osobę niż ta, która to pozwolenie uzyskała, jest zgoda osoby na rzecz której wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma autor skargi kasacyjnej, zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 40 ustawy – Prawo budowlane, prowadzącą do nieuprawnionego wniosku, że zgoda pierwotnego adresata decyzji o pozwoleniu na budowę na przeniesienie tej decyzji na nabywcę jest tylko i wyłącznie faktem i w związku z tym może być swobodnie i bez ograniczeń cofana w każdym czasie. Zgodzić się należy z prezentowanym przez autora skargi kasacyjnej twierdzeniem, iż zgoda na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być rozumiana tylko jako element stanu faktycznego. Zgoda taka jest bowiem z punktu widzenia jurydycznego jednostronną czynnością prawną, dokonywaną przez złożenie stosownego oświadczenia. Jest to oświadczenie woli w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że świadczenie woli stanowi ujawniony, uzewnętrzniony zamiar wywołania określonych skutków prawnych. W omawianym przypadku zgoda na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę jest typowym oświadczeniem woli i stosować się winno do niego przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące wad oświadczenia woli, w szczególności w zakresie dopuszczalności i prawnych form odwołania tak złożonego oświadczenia. W tym też kontekście należy rozpatrywać czynności prawne podejmowane przez pierwotnego adresata decyzji o pozwoleniu na budowę – A. S. Powołał się on na błąd oświadczenia woli, zmierzając tym samym do uchylenia się od złożonego uprzednio oświadczenia w przedmiocie zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę na nowego inwestora. Kodeks cywilny nie definiuje wprost pojęcia błędu, ale przez sprecyzowanie przesłanek mających znaczenie prawne określa, które błędy w potocznym znaczeniu tego słowa są uważane przez prawo za wadę oświadczenia woli w rozumieniu art. 84 – 86 i 88 k.c., będącą podstawą do uchylenia się od skutków prawnych wadliwego oświadczenia woli. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że błąd oznacza mylne wyobrażenie o istniejącym stanie rzeczy lub mylne wyobrażenie o treści złożonego oświadczenia woli. Błąd może dotyczyć faktu lub prawa (np. kwalifikacji czynności prawnej). Możliwość uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli zachodzi nie tylko wtedy, gdy błąd dotyczył okoliczności faktycznych, ale także wówczas, gdy dotyczył okoliczności prawnych, przy czym musi on być istotny i odnosić się do treści samego oświadczenia woli. Tym samym okoliczności, na które powołał się A. S., a mianowicie całkowicie odmienne rozumienie zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę, mogłyby zostać ewentualnie uznane za wadę oświadczenia woli w postaci błędu. Błąd w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego jest wadą oświadczenia woli powodującą względną nieważność czynności prawnej, czyli jej wzruszalność. Przy czym – co wymaga podkreślenia – uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu dokonuje się na drodze pozasądowej. Jeżeli więc wadliwe oświadczenie woli zostało złożone innej osobie, to wówczas, zgodnie z art. 88 § 1 k.c., uchylenie się od jego skutków należy złożyć jego adresatowi. Uprawnienie to ma charakter prawa podmiotowego, a jego wykonanie kształtuje stosunki między stronami, prowadząc do nieważności czynności prawnej. Możliwość skorzystania z uprawnienia do uchylenia się od skutków prawnych wadliwego oświadczenia zależy wyłącznie od decyzji składającego to oświadczenie, druga strona – adresat oświadczenia – nie może przeszkodzić powstaniu skutków uchylenia, ani też zapobiec unieważnieniu czynności prawnej. Jeżeli jednak druga strona pozostaje przy stanowisku, że uchylenie się jest bezpodstawne, wówczas możliwe jest rozstrzygnięcie przez sąd, czy było ono uzasadnione. Skuteczność takiego uchylenia się podlega badaniu przed sądami powszechnymi. Przedmiotem oceny sądu jest w tym przypadku zasadność i podstawy uchylenia się od skutków oświadczenia woli. W razie sporu sąd bada, czy spełnione zostały przesłanki błędu prawnie doniosłego i czy uchylenie się od skutków oświadczenia woli nastąpiło w sposób prawem przewidziany. Rozstrzygniecie sądu ma w tym przypadku charakter deklaratywny, a nie konstytutywny. Problem ustalenia, czy mamy do czynienia z oświadczeniem woli sformułowanym pod wpływem błędu, stanowić będzie kwestię prejudycjalną, obligującą do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez odpowiedni sąd powszechny. Zgodnie bowiem z powszechnie przyjętym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, wady oświadczeń woli, w rozumieniu przepisów art. 82 – 88 k.c., nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 2142/00, niepubl.). Dopiero sąd powszechny może dokonać prawidłowej kwalifikacji prawnej objętego stanem faktycznym sprawy oświadczenia woli. Czym innym bowiem są ustalenia dotyczące złożenia oświadczenia woli i jego treści, a czym innym jego kwalifikacja prawna zmierzająca do przypisania mu określonych skutków prawnych. Ustalenie faktów w postaci oświadczeń woli następuje według reguł postępowania dowodowego (art. 227 i nast. k.p.c.) oraz dyrektyw wykładni oświadczeń woli (przede wszystkim art. 65 k.c.). Kwalifikacja prawna oświadczeń woli polega zaś na właściwym określeniu tworzonej przez te oświadczenia czynności prawnej, dla ustalenia wywieranych przez nią skutków prawnych. Następuje więc już po ustaleniu faktu złożenia określonych oświadczeń woli i dlatego powinna być odróżniana od procesu zmierzającego do ustalenia tego faktu. Wskazać jeszcze w tym miejscu należy, że możność uchylenia się od skutków wadliwego oświadczenia woli następuje – jak wskazano uprzednio – przez złożenie innej osobie stosownego oświadczenia na piśmie. Takie pismo nie musi być jednak kierowane do tej osoby, może nim być również pozew (odwołanie w toku postępowania administracyjnego) wniesiony przeciwko tej osobie i wówczas uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli następuje z chwilą doręczenia pozwu (odwołania), może nim też być oświadczenie złożone do protokołu sądowego w obecności drugiej strony i do tegoż protokołu wpisane. Reasumując, stwierdzić należy, że skoro w rozpoznawanej sprawie skarżący od początku prezentował pogląd, że uchylenie się przez A. S. od skutków prawnych oświadczenia woli jest bezpodstawne, obowiązkiem organu było zawieszenie toczącego się postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia kwestii skuteczności odwołania oświadczenia woli przez sąd powszechny. Dopiero bowiem ustalenia poczynione w tym zakresie, będą mogły stanowić podstawę do dalszej analizy spełnienia przesłanek z art. 40 ustawy – Prawo budowlane. Z przytoczonych wyżej względów, działając na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.