II GSK 493/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie Tadeusz Cysek NSA Stanisław Gronowski (spr.) Protokolant Maciej Dębski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. K. S. M. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 1898/07 w sprawie ze skargi K. K. S. M. S.A. w K. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odsetek ustawowych od przydzielonej dotacji 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od K. K. S. M. S.A. w K. na rzecz Ministra Finansów kwotę 1.000 (słownie: jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 1898/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę K. K. S. M. S.A. w K. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie przydzielenia dotacji. Wyrok Sądu I instancji zapadł w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] kwietnia 1998 r. Izba Skarbowa w K. ustaliła dla K. K. S. M. S.A. w K., zwanych dalej jako "kopalnie", limit dotacji do nawozów wapniowo-magnezowych w 1998 r. w wysokości 4.855.800 zł. Po dokonaniu korekt w dokumentacji złożonej przez kopalnie Izba Skarbowa w K. zatwierdziła do wypłaty za 1998 r. dotację w kwocie 4.174.119,98 zł, co stanowiło 85,96 % ustalonego planu dotacji. Pismem z dnia [...] czerwca 1999 r. kopalnie zwróciły się do Izby Skarbowej w K. z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie reszty nierozliczonej dotacji do nawozów za rok 1998. Decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], z żądanej przez kopalnie reszty dotacji w kwocie 681.681 zł, przyznano kwotę 229.222,72 zł, odmawiając przydzielenia dotacji w kwocie 452.458,28 zł. Powodem odmowy przyznania kopalniom reszty żądanej przez nie dotacji było niespełnienie wymogów przewidzianych w § 36 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 11 maja 1998 r. (Dz. U. Nr 71, poz. 461 ze zm.). Stosownie do powołanego przepisu sprzedaż nawozów wapniowych i wapniowo-magnezowych powinna być potwierdzona dokumentem (fakturą lub rachunkiem uproszczonym) zawierającym informację o ilości, odmianie (symbolu) i cenie sprzedanych nawozów, numerze atestu dla danej partii nawozu, wysokości dotacji oraz kwocie do zapłaty, a w przypadku nawozów wapniowo-magnezowych, powinna dodatkowo zawierać informację o odległości od miejsca produkcji nawozów do miejscowości będącej siedzibą gospodarstwa producenta rolnego oraz numer koncesji. W dniu [...] stycznia 2007 r. kopalnie złożyły do Dyrektora Izby Skarbowej w K. wniosek o uzupełnienie w/w decyzji poprzez przyznanie odsetek ustawowych od kwoty 229.222,72 zł od dnia 1 lipca 1998 r. do dnia zapłaty. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K. odmówił kopalniom uzupełnienia decyzji o przyznanie odsetek ustawowych od przydzielonej dotacji w kwocie 229.222,72 zł. Jak wskazał przepisy powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 11 maja 1998 r. nie przewidują naliczenia odsetek ustawowych z tytułu wypłat dotacji od nawozów i nie odsyłają też do przepisów Kodeksu cywilnego w przypadku wypłat dotacji w innym terminie niż przewidzianym w rozporządzeniu. W odwołaniu wniesionym do Ministra Finansów kopalnie wniosły o uchylenie decyzji organu I instancji i przyznanie dalszej dotacji w kwocie 452.458,28 zł (ponad przyznaną dotację w kwocie 229.222,72 zł), a także o przyznanie odsetek ustawowych od przydzielonej dotacji w kwocie 229.222,72 zł. Decyzją Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Według Ministra Finansów, podzielającego stanowisko organu I instancji, ocena całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego dała podstawę dla przydzielenia kopalniom reszty żądanej dotacji w kwocie 229.222,72 zł. Minister Finansów nie znalazł także podstaw dla uwzględnienia odwołania w części dotyczących odsetek. W świetle stanowiska zajętego w wyżej powołanej decyzji, ustawa Prawo budżetowe oraz wydane na jej podstawie cytowane rozporządzenie nie zawierają podstawy prawnej do zapłaty odsetek w razie nieterminowego wpłacenia dotacji. Na brak podstaw dla domagania się odsetek wskazują ponadto, zdaniem Ministra Finansów, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe (Dz. U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344 ze zm.). W myśl tych przepisów zamieszczenie w budżecie państwa dochodów z określonych źródeł lub wydatków na określone cele nie stanowi podstawy roszczeń bądź zobowiązań państwa wobec osób trzecich, ani roszczeń tych osób wobec państwa. Według stanowiska Ministra Finansów ustawodawca nie traktuje dotacji budżetowych jako świadczenia wynikającego ze stosunku cywilnoprawnego. Stanowisko to jest zgodne z orzecznictwem sądowoadministracyjnym. I tak, w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 1997 r. sygn. akt III SA 43/97 podmiot udzielający dotacji budżetowej oraz podmiot uprawniony do jej otrzymania nie pozostają ze sobą w stosunku prawnym o charakterze cywilnym, a w szczególności o charakterze zobowiązaniowym regulowanym przepisami Kodeksu cywilnego. A tylko taki stosunek uzasadniałby roszczenie o wypłatę odsetek w oparciu o przepisy art. 476 i 481 k.c. W następstwie skargi wniesionej przez kopalnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Sąd ten, jak to już wskazano na wstępie, wyrokiem z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 1898/07 skargę tę oddalił. Jak podkreślił Sąd I instancji kopalnie, jako podmiot korzystający z dotacji budżetowych, powinny znać i stosować obowiązujące w tej mierze przepisy, co w stosunku do kopalni odnosi się to także do znajomości i ścisłego stosowania wymogów wynikających z powołanego już przepisu § 36 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 11 maja 1998 r. W razie istnienia wątpliwości kopalnie, jako profesjonalista, powinny były wyjaśnić z organem skarbowym zasady stosowania wymogów z § 36, aby uniknąć w przyszłości problemów z uzyskiwaniem dotacji. Podstawowym powodem odmowy przyznania dotacji był brak na fakturach wystawianych przez Kopalnie dla jednostek handlowych symbolu (odmiany) nawozu, a nie brak odległości kilometrowych na tych fakturach. W ocenie Sądu I instancji organy skarbowe przyjęły jako dowód w sprawie wszystkie faktury i rachunki oraz korekty tych dokumentów i oceniły ich treść, uwzględniając w tym zakresie stanowisko zaprezentowane we wcześniej wydanych w sprawie wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Organy orzekające, zgodnie z wytycznymi wyroków, prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, odpowiadające wymogom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i wydały rozstrzygnięcia uwzględniające całokształt materiału dowodowego w sprawie, oceniając m.in. zbiorcze zestawienia kilometrów składane miesięcznie przez kopalnie do Izby Skarbowej, faktury, rachunki i noty korygujące sporządzone zgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczącymi ich wystawienia. Odnosząc się do zarzutu związanego z naruszeniem art. 417 § 1 k.c., przez odmowę przyznania kopalniom odsetek ustawowych od dnia 1 lipca 1998 r. do dnia zapłaty od przydzielonej dotacji w wysokości 229.222,72 zł, jak wskazał Sąd I instancji, przepisy cytowanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 11 maja 1998 r. ani przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe, z której wynika podstawa prawna do wydania wspomnianego rozporządzenia, nie przewidują możliwości naliczania odsetek ustawowych z tytułu nieterminowych wypłat dotacji do nawozów. Przepisy te nie odsyłają także do przepisów Kodeksu cywilnego w przypadku wypłat dotacji w innym terminie niż przewidziany w powyższym rozporządzeniu. Natomiast, jak podkreślił Sąd I instancji, organ administracji publicznej może w decyzji administracyjnej naliczyć odsetki tylko wówczas, gdy przepis prawa daje taką możliwość, tzn. albo w sytuacji gdy przepis zawiera odrębne regulacje dotyczące pobierania bądź wypłaty odsetek, albo powołuje się na inne przepisy, w których uregulowane są kwestie odsetek. W § 63 ust 4 powołanego rozporządzenia uregulowana została kwestia odsetek w wypadku zwrotu kwoty dotacji nienależnie pobranych. W świetle tego przepisu kwoty dotacji nienależnie pobranych podlegają zwrotowi, wraz z odsetkami ustawowymi. Przepis ten reguluje wyłącznie kwestie naliczania odsetek w razie zwrotu nienależnie pobranej dotacji. Natomiast nie może on być podstawą do naliczenia odsetek od niewypłaconej w terminie dotacji. Od powyższego wyroku, w części dotyczącej oddalenia skargi na odmowę przyznania odsetek ustawowych w kwocie 374786,99 zł od przydzielonej dotacji w kwocie 229.22,72 zł, skargę kasacyjną wniosły kopalnie, domagając się uchylenia wyroku w zaskarżonej części i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania. Kopalnie zarzuciły zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", polegające na braku rozważenia, czy organy administracji publicznej były właściwe do wydania decyzji administracyjnych w sprawie odsetek od nie zapłaconych w terminie kwot dotacji do nawozów wapniowo-magnezowych, a więc czy w tej sprawie właściwy jest sąd administracyjny; 2. naruszenie prawa materialnego, polegające na niezastosowaniu w niniejszej sprawie art. 417 § 1 i 481 § 1 k.c., które to przepisy, w ocenie kopalni, stanowiły podstawę dla domagania się spornych odsetek. W świetle zarzutów skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie rozważył i nie uwzględnił szeregu kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co powoduje, że zaskarżony wyrok w części dotyczącej odsetek nie jest prawidłowy. Zdaniem kopalni niewypłacenie dotacji w powyższej wysokości uzasadnia zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 417 § 1 k.c., a w konsekwencji ustalenie odszkodowania w wysokości równej wysokości odsetek ustawowych od niewypłaconej w terminie kwoty dotacji. Stosownie do art. 417 § 1 k.c. za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Jak podnosi skarga kasacyjna podstawą roszczenia o przyznanie odsetek od kwoty 229222,72 zł był także art. 481 § 1 k.c. W myśl tego przepisu, jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Jak wywodzi się w skardze kasacyjnej prawo dochodzenia zapłaty odsetek w sprawie, w której przyznanie należności następuje w drodze decyzji administracyjnej, wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od kopalni kosztów postępowania według norm przepisanych. Według organu ustawodawca nie traktuje dotacji budżetowych jako świadczenia wynikającego ze stosunku cywilnego, a tym samym uprawniającego do roszczenia o wypłatę odsetek z tytułu opóźnienia w udzieleniu dotacji w oparciu o przepisy art. 476 i 481 k.c. Takie stanowisko spotkało się z aprobatą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 20 stycznia 1997 r. sygn. akt III SA 43/97. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Stosownie do art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszą się do obu podstaw. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znajduje usprawiedliwionych podstaw zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegający na nierozważeniu, czy organy administracji publicznej były właściwe do wydania decyzji administracyjnych w sprawie odsetek od niezapłaconych w terminie kwot dotacji, a tym samym czy w tej sprawie właściwy jest sąd administracyjny. W myśl art. 1 p.p.s.a. ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Natomiast zgodnie z treścią art. 141 § 4 uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, wyrażoną m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1281/06, w uzasadnieniu wyroku sądu ważnym elementem jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję, poddał ją dostatecznej analizie, zarówno co do stanu faktycznego, jak i stanu prawnego wniesionej sprawy oraz poddał ocenie wszystkie istotne aspekty sprawy, w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń skarżącej. Treść tych ustaleń została zamieszczona w uzasadnieniu wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku, w części odnoszącej się do odsetek żądanych przez kopalnie, zawierało podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia Sądu I instancji w omawianym zakresie. Sąd I instancji przedstawił więc motywy, którymi kierował się odmawiając uwzględnienia skargi w części odnoszącej się do żądania przyznania spornych odsetek. Wprawdzie Sąd I instancji nie odniósł się wyraźnie do kwestii dopuszczalności dochodzenia na drodze postępowania administracyjnego zgłoszonego przez kopalnie żądania przyznania odsetek z tytułu opóźnienia w przydzieleniu dotacji, w zakresie wskazanym w art. 481 § 1 k.c., jak i kontroli takiego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny, jednakże brak takich motywów nie miał istotnego znaczenia na wynik sprawy. W obowiązującym prawie nie ma przepisu, który stanowiłby generalną podstawę dla domagania się od organu administracji publicznej na drodze postępowania administracyjnego zapłaty odsetek z tytułu nieterminowego spełnienia świadczenia pieniężnego, w szczególności objętego prawem budżetowym, na analogicznych zasadach przewidzianych na gruncie prawa cywilnego w odniesieniu do wierzytelności pieniężnych, a więc roszczeń o charakterze cywilnoprawnym (art. 481 k.c.). Na przeszkodzie dla odpowiedniego stosowania względem organu administracji publicznej przepisu art. 481 k.c., jako podstawy do zasądzenia odsetek, stoi publicznoprawny, nie zaś cywilnoprawny, charakter należności budżetowych, którymi zarządza organ. Ponadto takie odpowiednie zastosowanie przepisu art. 481 k.c. względem organu administracji publicznej byłoby trudne do pogodzenia z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), w myśl którego zamieszczenie w budżecie państwa dochodów z określonych źródeł lub wydatków na określone cele nie stanowi podstawy roszczeń bądź zobowiązań państwa wobec osób trzecich, ani roszczeń tych osób wobec państwa. Z tych względów tylko wyraźny przepis prawa, którego brak, mógłby stanowić podstawę dla domagania się na drodze postępowania administracyjnego od organu administracji publicznej przyznania odsetek lub odszkodowania w związku z nieterminowym przyznaniem dotacji lub innego świadczenia o charakterze publicznoprawnym. Bezzasadny jest także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 417 § 1 k.c. W szczególności Sąd I instancji nie mógł naruszyć powołanego wyżej przepisu choćby z tej racji, że orzekanie o odpowiedzialności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego lub innej osoby prawnej za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej, w zakresie o którym mowa w powołanym wyżej przepisie, nie należy do właściwości sądu administracyjnego w świetle art. 1 i art. 3 p.p.s.a., lecz do sądu powszechnego. Natomiast sąd administracyjny może kontrolować decyzję o przyznaniu odszkodowania, wydaną w trybie art. 161 § 3 k.p.a., co jednakże w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie przepisu art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego (art. 204 pkt 2 p.p.s.a.) w części przekraczającej kwotę 1000 zł.