II OSK 539/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 838/07 w sprawie ze skargi Z. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej nakazującej rozbiórkę dachu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej nakazującej rozbiórkę dachu. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu odwołania Z. C. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r., odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2000 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki dachu na budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...] w [...] i stwierdzającej, iż wymieniona decyzja z dnia [...] maja 2000 r. wydana została z naruszeniem prawa, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1637/06, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 17 maja 2006 r., wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] maja 2000 r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] maja 2006 r., Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2000 r., ze względu na upływ 5-ciu lat od daty doręczenia decyzji stronom oraz stwierdził, iż ww. decyzja wydana została z naruszeniem prawa, które polegało na nieuwzględnieniu w postępowaniu współmałżonka i współwłaściciela obiektu budowlanego. Organ odwoławczy wskazał również, że po rozpatrzeniu odwołania Z. C. od ww. decyzji organu wojewódzkiego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 4 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1637/06, uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpatrując odwołanie Z. C., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, iż nie istnieje możliwość uchylenia ostatecznej decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2000 r., ze względu na upływ określonego w art. 146 § 1 k.p.a. pięcioletniego terminu od dnia doręczenia decyzji. Organ wskazał, iż art. 146 § 1 k.p.a. nie uzależnia rozpoczęcia biegu terminu od doręczenia decyzji wszystkim stronom. Ustawodawca definiując początek terminu, od którego należy liczyć możliwość uchylenia decyzji, łączy go jedynie z datą czynności doręczenia lub ogłoszenia decyzji, a nie z okolicznością doręczenia, czy też niedoręczenia decyzji którejkolwiek ze stron. Decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2000 r. została doręczona stronom, tj. J. C. oraz K. i L. F., w dniu 6 czerwca 2000 r. Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją został złożony przez Z. C. w dniu 30 września 2005 r., a więc po ponad 5 latach. Z tego też powodu należało odmówić uchylenia decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia [...] maja 2000 r. i stwierdzić, iż badana decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Z. C., zarzucając naruszenie art. 146 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, iż w sprawie nie istnieje możliwość uchylenia ostatecznej decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującej rozbiórkę dachu, ze względów na upływ 5 lat od dnia jej doręczenia. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł przede wszystkim, że rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego związany był oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1637/06. W myśl zaś art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 grudnia 2006 r. wskazał przede wszystkim, że organ winien w pierwszej kolejności zbadać decyzję organu I instancji pod kątem art. 146 § 1 k.p.a., mając na uwadze, iż ustawodawca definiując początek terminu, od którego należy liczyć możliwość uchylenia decyzji, łączył go jedynie z datą czynności doręczenia lub ogłoszenia decyzji przez organ, a nie z okolicznością doręczenia czy też niedoręczenia decyzji którejkolwiek ze stron. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ II instancji, rozpatrując ponownie sprawę, w pełni zastosował się do tych wytycznych. Uzasadniając zaskarżoną decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie zauważył, że decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2000 r. została doręczona stronom, tj. J. C. oraz K. i L. F., w dniu 6 czerwca 2000 r. Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego został zaś złożony przez Z. C. w dniu 30 września 2005 r. Zatem od dnia doręczenia stronom decyzji do dnia złożenia wniosku o wznowienie postępowania upłynęło ponad 5 lat. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. Zgodnie z tą zasadą strony postępowania mają prawo oczekiwać, że po upływie okresu przedawnienia ich uprawnienia i obowiązki, wynikające z decyzji administracyjnej, nie ulegną wzruszeniu. Po upływie terminu przedawnienia nie może dojść do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Upływ okresu przedawnienia, oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a., oznacza bowiem bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2007 r. skargę kasacyjną wniosła Z. C.. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła mu, na podstawie art. 174 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa administracyjnego, t.j. art. 146 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zaszła przesłanka uniemożliwiająca uchylenie decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania, tj. upływ 5-letniego terminu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Wskazując na powyższe naruszenie skarżąca wniosła o uchylenie w całości wyroku z dnia 20 listopada 2007 r. i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jaj autor podniósł, że Z. C. przysługiwał w sprawie status strony, a mimo to nie brała ona udziału w postępowaniu administracyjnym i nie były jej doręczone jakiekolwiek decyzje, w tym także decyzja nakazująca rozbiórkę dachu z dnia [...] maja 2000 r. Nie miała ona zatem żadnych możliwości zareagowania na powyższą decyzję, aż do jesieni 2005 r., gdy się o niej dowiedziała. W ocenie strony zarówno wykładnia językowa, jak i celowościowa art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje, że termin 5-letni należy liczyć od dnia doręczenia decyzji wszystkim stronom, a nie wyłącznie stronom toczącego się postępowania administracyjnego. Przeciwna interpretacja, zaprezentowana przez Sąd I instancji, doprowadziłaby do sytuacji, iż osoba nie biorąca bez własnej winy udziału w postępowaniu, jak Z. C., praktycznie nie miałaby możliwości przedstawienia swoich racji w sprawie postępowania zakończonego decyzją, która bezpośrednio narusza jej interesy i rodzi dla niej poważne i niekorzystne konsekwencje. W przedmiotowej sprawie nie zaszła zatem, zdaniem kasatora, przesłanka uniemożliwiająca uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2000 r., nakazującej rozbiórkę dachu, bowiem nie upłynął 5-letni okres od dnia doręczenia decyzji Z. C.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga kasacyjna sformułowana została w wadliwy sposób. Zawiera ona bowiem zarzut naruszenia prawa administracyjnego, tj. art. 146 § 1 k.p.a., bez wskazania, czy podstawą kasacyjną jest zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, a co za tym idzie autor skargi kasacyjnej nie wskazał, czy doszło do niewłaściwej wykładni przepisu, czy do jego niewłaściwego zastosowania, czy też, jako uchybienie procesowe, miało ono istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego są pojęciowo i jurydycznie odmienne. Dotyczą one innych obszarów stosowania prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest upoważniony do dociekania które przypadki naruszenia prawa przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaistniały wskutek wydania zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna jest środkiem procesowym wysoce sformalizowanym, a jej prawidłowe sporządzenie wiąże się z koniecznością spełnienia szeregu wymogów. Nieprawidłowe sformułowane podstawy kasacji jest brakiem, którego nie można usunąć i powoduje, że konstrukcja złożonej w sprawie skargi kasacyjnej jest wadliwa. Tym niemniej dodać należy, że nawet w przypadku prawidłowego sformułowania podstaw kasacji, tok rozumowania zaprezentowany w skardze kasacyjnej nie może znaleźć aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z istoty wniosku o wznowienie postępowania, opartego o przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wynika, że autorowi wniosku, który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, nie została doręczona decyzja administracyjna. Przepis art. 146 § 1 k.p.a. stanowi, że ziszczenie się tej przesłanki wznowienia postępowania (określonej w art. 145 § 1 pkt 4), nie pozwala jednak na uchylenie decyzji, jeżeli od daty jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. Chodzi oczywiście o doręczenie decyzji pozostałym stronom postępowania, a więc tym, które brały udział w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Tymczasem treść uzasadnienia zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje na ewidentne nieporozumienie argumentacyjne. W ocenie autora skargi kasacyjnej przeszkoda, o której przepis ten stanowi, nie zaistniała, bowiem decyzja ostateczna nie została doręczona Z. C.. Należy zatem podkreślić, że termin pięcioletni, o którym stanowi art. 146 § 1 k.p.a., musi być liczony od daty doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu. Gdyby podzielić pogląd autora skargi kasacyjnej to decyzja, którą strona kwestionuje, nigdy nie uzyskałaby waloru ostateczności i tym samym nie mogłoby dojść do uruchomienia trybu nadzwyczajnego - wznowić można bowiem jedynie postępowanie zakończone decyzją ostateczną. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.