II SA/Ol 728/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. sprawy ze skargi S.R. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz pełnomocnika skarżącej S.R. adwokat M.K. kwotę 240 zł netto (słownie: dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]", Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej Nr "[...]" na budynku Zespołu "[...]" dla Spółki A, w imieniu której wniosek złożył J.K. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał m. in., iż w trakcie postępowania grupa "[...]" osób wniosła jeden wniosek dotyczący sprzeciwu realizacji wskazanego powyżej przedsięwzięcia. Skarżący nie byli uznani za strony w postępowaniu, albowiem nieruchomości żadnego z nich nie znajdą się w obszarze oddziaływania obiektu. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła S.R. argumentując, iż przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę winien być oceniany na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można też pominąć tego, że norma art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nakazuje, aby obiekt budowlany był projektowany i budowany tak aby zapewnić poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zdaniem S.R. w postępowaniu mającym za przedmiot udzielenie pozwolenia na budowę winna być uznana za stronę, przy czym odwołująca się uważa, iż na uwagę zasługuje także to, że była uznana za stronę w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, które utrzymało w mocy decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W jej ocenie taki przymiot przysługuje jej także na dalszym etapie postępowania inwestycyjnego, jakim jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W dalszej części odwołania S.R. wywodziła, iż stacja bazowa telefonii komórkowej niewątpliwie oddziaływa na działki sąsiednie, a stanowisku takiemu nie przeczy to, że pole emisji promieniowania zostało ograniczone wyłącznie do części działki objętej wnioskiem. Kończąc odwołująca się stwierdziła, iż skoro została pominięta w prowadzonym postępowaniu, przez co decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i koniecznym staje się jej uchylenie. Wojewoda, decyzją z dnia "[...]" nr "[...]", wydaną z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy, po przytoczeniu treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. podał, iż na podstawie raportu o oddziaływaniu na środowisko stacji bazowej telefonii komórkowej nr "[...]", projektowanej przy "[...]", można stwierdzić, iż elektromagnetyczne promieniowanie niejonizujące, przekraczające dopuszczalny poziom wartości granicznej 0,1 W/m kw., wystąpi jedynie w przestrzeni, na wysokości powyżej 25 m, niedostępnej dla ludzi. W płaszczyźnie poziomej zasięg promieniowania nie przekroczy granicy działki nr "[...]". Zdaniem Wojewody, w świetle obowiązujących przepisów, S.R. nie posiada przymiotu strony postępowania w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji tego nie przysługuje jej prawo wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Wojewody z dnia "[...]" złożyła S.R. i nie konkretyzując zarzutów wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ przytoczył treść art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, zwierającego definicję obszaru oddziaływania obiektu. W dniu 20 listopada 2007 r. wpłynęło do Sądu pismo procesowe uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego – Spółki A., z wnioskiem o: - wezwanie skarżącej o uzupełnienie braków formalnych skargi poprzez określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego, którego miałby się dopuścić organ w zaskarżonej decyzji; - o odrzucenie skargi, na wypadek nie uzupełnienia skargi w terminie; - oddalenie skargi, w przypadku uzupełnienia braków formalnych skargi; - zasądzenie od skarżącej na rzecz Spółki A. kosztów postępowania według norm przepisanych. Na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił wniosek Spółki A. Podczas rozprawy, reprezentująca skarżącą na rozprawie pełnomocnik, podtrzymała skargę i wniosła o przyznanie wynagrodzenia za pomoc prawną na rzecz Kancelarii Adwokackiej "[...]". Pełnomocnik zarzuciła zaskarżonej decyzji, iż nie odpowiada ona wymogom przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego, gdyż uzasadnienie jest lakoniczne i nie zawiera ustosunkowania się organu do podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Skarżąca natomiast ponowiła argumentację z odwołania, iż powinna być stroną postępowania dotyczącego spornej inwestycji, tym bardziej, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało ją za stronę. Podkreśliła, iż ten argument został pominięty przez Wojewodę. Dodatkowo podała, iż jej nieruchomość położona jest 100 metrów od Zespołu "[...]" i że wycięto wszystkie drzewa, by postawić maszt antenowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, jeżeli mogło mieć to wpływ na treść rozstrzygnięcia. W razie stwierdzenia tego rodzaju naruszenia Sąd uchyla wadliwy akt względnie stwierdza jego nieważność, natomiast nie posiada kognicji do merytorycznego rozstrzygania spraw. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu. Uregulowanie takie nakazuje więc sądowi administracyjnemu stosować z urzędu właściwy sposób rozstrzygnięcia, a żądanie skarżącego musi być traktowane jako niewiążący dla sądu administracyjnego wniosek, projektujący jedynie jego orzeczenie (tak Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romanowska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis", Warszawa 2005, s. 437). Sąd orzekający w niniejszej sprawie, kierując się zasadami wyrażonymi w przytoczonych powyżej przepisach, nie uwzględnił wniosku uczestnika postępowania o odrzucenie skargi S.R. wniesionej na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" tylko z tego powodu, iż skarżąca (adresatka zaskarżonej decyzji) nie określiła naruszenia prawa lub interesu prawnego, którego miałby dopuścić się organ w zaskarżonej decyzji. Za takim stanowiskiem przemawia także konstrukcja przesłanek legitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym oparta, zgodnie z art. 50 P.p.s.a., na istnieniu interesu prawnego w zaskarżeniu konkretnego aktu lub czynności, co w niniejszej sprawie miało miejsce. W świetle tych generalnych i szczegółowych unormowań nawiązujących do zgodności lub niezgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym, nie miałoby sensu stawianie skarżącej wymagań, które nie mają wpływu na zakres przeprowadzonej przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonej decyzji, ani na zakres orzekania przez ten sąd. Niezależnie od tego co dotychczas zostało stwierdzone, wskazać należy, iż w czasie rozprawy sądowej, pełnomocnik skarżącej oraz skarżąca osobiście skonkretyzowały zarzuty skargi, określając na czym w ich ocenie polegało naruszenie prawa w niniejszej sprawie. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić, między innymi w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, Kabat, M. Niezgódka - Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337). A zatem Sąd może zastosować ten przepis w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że organ dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja zachodzi. Przede wszystkim podkreślić należy, iż prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury z uwagi na jej istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania prawa i wolności obywatelskich mieści się w treści zasady demokratycznego państwa prawnego wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Konsekwencją tej zasady jest obowiązek organów administracji publicznej, orzekających w sprawach dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, do przestrzegania rygorów procedury administracyjnej, określającej ich obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Organy administracji architektoniczno – budowlanej muszą m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 Kpa), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Powinny także wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy (art. 11 Kpa). Muszą wreszcie uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 kpa. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, iż organ odwoławczy nie zastosował się w pełni do wskazanych wymogów, gdyż nie przedstawił całościowo i rzetelnie argumentów S.R., które w jej ocenie przemawiały za uznaniem jej za stronę w postępowaniu dotyczącym wydania zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie masztu antenowego na dachu budynku Zespołu "[...]", jak również nie dokonał ich merytorycznej oceny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Ciąży na nim zatem obowiązek przytoczenia treści odwołania oraz ustosunkowanie się w uzasadnieniu wydanej decyzji do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów. Zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu (por. wyroki NSA z dnia 22 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA/Lu 21/98, nie publ. z dnia 20 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234, z dnia 1 lutego 2001 r. sygn. akt I SA 1756, nie publ.). Obowiązek taki spoczywał właśnie na Wojewodzie jako organie właściwym - w niniejszej sprawie - do rozpatrzenia odwołania S.R. Podnoszone przez skarżącą w odwołaniu argumenty zmierzały do wykazania, iż organ oceniając czy posiada ona przymiot strony powinien mieć na względzie definicje strony zawarte zarówno w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) jak i w art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca argumentowała, iż w rozpatrywanej sprawie należało także uwzględnić normę art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. W przekonaniu skarżącej za traktowaniem jej jako strony w całym postępowaniu inwestycyjnym przemawia fakt, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozstrzygające w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego uznawało ją za stronę. Jednak do żadnego z tych przedstawionych w odwołaniu argumentów organ II instancji nie ustosunkował się, pomijając je całkowitym milczeniem. Nie wyjaśniono także odwołującej się w jakich przypadkach następuje wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Uzasadnienie decyzji, w którym brakuje wskazanych elementów narusza nie tylko przepis art. 107 § 3 kpa, ale godzi również w przytoczone wyżej zasady ogólne postępowania administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 703/99 (LEX nr 51234) "organ, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. Nie można też oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach do których jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć." W obecnym stanie faktycznym niniejszej sprawy, wobec nie ustosunkowania się w zaskarżonej decyzji do wszystkich sformułowanych w odwołaniu zarzutów i nie poddania ich merytorycznej ocenie Sąd nie jest w stanie ocenić jej legalności, a w szczególności, czy orzeczenie to zostało wydane po rozważeniu całokształtu zebranego w sprawie materiału i po dokonaniu jego właściwej oceny. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda winien przede wszystkim rozpoznać dowołanie według przedstawionej wykładni przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, odnosząc się do każdego z podniesionych tam argumentów. Przy czym podkreślić jednocześnie należy, iż Sąd w wydanym orzeczeniu nie przesądził w żaden sposób o posiadaniu przez skarżącą przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej Nr "[...]" na budynku Zespołu "[...]". Oceny w tym zakresie dokona organ po ponownym rozpatrzeniu odwołania S.R. Mając na względzie, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w pkt I sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 250 powołanej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 19 pkt 1 oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.1348 ze zm.) Zgodnie zaś z art.152 ustawy orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, przy czym rozstrzygnięcie w tym zakresie obowiązuje jedynie do czasu uprawomocnienia się wyroku. W związku z wnioskiem uczestnika postępowania – Spółki A. co do zasądzenia na rzecz spółki kosztów postępowania według norm przepisanych Wojewódzki Sąd Administracyjny uważa za stosowne przypomnieć, iż zgodnie z art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzeka o zwrocie kosztów tylko w orzeczeniu uwzględniającym skargę – na rzecz skarżącego; przepisy powołanej ustawy nie przewidują zasądzania kosztów na rzecz uczestnika postępowania. Osobom, których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, ale uczestniczącym w postępowaniu na prawach strony, nie przysługuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego, bez względu na wynik postępowania (vide Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romanowska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, s. 589).