III SA/Po 468/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie NSA Tadeusz M. Geremek As. sąd. Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant : sekr. sąd. Anna Piotrowska – Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej o d d a l a s k a r g ę /-/ M. Bejgerowska /-/ W. Długaszewska /-/T.M. Geremek WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia 14 lipca 2006 roku, nr [...], Wójt Gminy [...], na podstawie art. 145, art. 146, art. 148 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 2 § 1 pkt 1, art. 207 i art. 210 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 roku, Nr 8, poz. 60 ze zm.) w związku z uchwałą Rady Gminy Doruchów z dnia 19 czerwca 1998 roku w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, ustalił z urzędu dla R. i M. P. opłatę adiacencką w wysokości 1.359,20 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...], przy ulicy [...] nr [..] o powierzchni 0,15.60 ha, działka nr [..], obręb [...], wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej. W uzasadnieniu powyższej decyzji Wójt Gminy [...] wskazał, że gmina zrealizowała inwestycję pod nazwą budowa kanalizacji sanitarnej z przyłączami, stwarzając w ten sposób warunki do podłączenia do niej nieruchomości położonej w [...], która stanowi własność R. i M. P. Jednocześnie organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 145 i art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej można w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką, która zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Według operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego J. M., z dnia 21 czerwca 2006 roku, wartość nieruchomości R. i M. P. po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami wzrosła o kwotę 5.195,00 zł. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy Doruchów, nr XXXVIII/183/98, z dnia 19 czerwca 1998 roku w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej, wysokość tej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, Wójt Gminy [...] ustalił w wysokości 50% wzrostu wartości nieruchomości. Przy czym organ uwzględnił wartość świadczenia wniesionego przez współwłaścicieli nieruchomości w kwocie 1.238,30 zł na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, co spowodowało, że ostatecznie opłata ta wyniosła 1.359,20 zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli R. i M. P., kwestionując zasadność ustalonej opłaty adiacenckiej. Decyzją z dnia 10 października 2006 roku, nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 1, art. 17 ust 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 roku, Nr 79, poz. 856) oraz art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (test jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W motywach powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami regulują kwestie związane z wnoszeniem opłat adiacenckich, dopuszczając możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zaznaczono przy tym, że trzyletni okres przedawnienia dla dopuszczalności ustalenia opłat adiacenckich jest zachowany tylko wówczas, gdy ostateczna decyzja zostanie wydana w terminie do trzech lat rozpoczęcia biegu przedawnienia. Następnie wskazał, że odbiór końcowy i przekazanie do eksploatacji kanalizacji sanitarnej wraz z przykanalikami, przepompowniami ścieków z przyłączami energetycznymi oraz kanalizacji deszczowej z separatorami w [...] nastąpiło dnia 15 lipca 2003 roku, a decyzja ustalająca wymiar opłaty adiacenckiej została wydana w dniu 14 lipca 2006 roku, co oznacza, że trzyletni termin przedawnienia minął w czasie otwartym do wniesienia odwołania, gdy decyzja nie była jeszcze ostateczna. Tym samym wygasła możliwość obciążenia współwłaścicieli nieruchomości opłatą adiacencką, a postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Prokurator Rejonowy w [...] złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zarzucając jej obrazę przepisów postępowania, a w szczególności art. 138 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy prawidłowa ocena materiału sprawy nakazywała zastosowanie art. 138 §1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc umorzenie jedynie postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ drugiej instancji niezasadnie uznał, że trzyletni okres przedawnienia dla dopuszczalności ustalenia opłat adiacenckich jest zachowany tylko wówczas, gdy decyzja ostateczna w sprawie zostanie wydana podczas jego biegu. Jednocześnie podkreślił, że termin powołany w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest terminem prawa materialnego i niezachowanie go przez organ administracji publicznej skutkuje tym, że po jego upływie opłata adiacencka nie może już zostać wymierzona. Skarżący przyznał, że organ odwoławczy jest powołany do ponownego rozpatrzenia sprawy merytorycznie, jednak zaznaczył, że w chwili orzekania postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej było już bezprzedmiotowe z uwagi na upływ trzyletniego terminu do jej wymierzenia i dlatego uznał za bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji, wskazując, że właściwe jest tylko umorzenie postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego. Ponadto strona skarżąca wskazała, że organ pierwszej instancji wymierzył opłatę adiacencką w terminie, a naruszenie przepisów postępowania przez organ drugiej instancji pozbawiło stronę postępowania (Gminę [...]) należnych jej i uzasadnionych faktycznie wpływów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, wskazano, że zgodnie z art. 15 Kpa strona postępowania administracyjnego ma prawo żądania weryfikacji rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym. Organ zaznaczył przy tym, że skoro ustawowo określony termin do ustalenia przedmiotowej opłaty minął w czasie otwartym do wniesienia odwołania, to brak jest podstaw do obciążania współwłaścicieli nieruchomości opłatą adiacencką. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) bada, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności czy przy jej wydawaniu doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania, dającego podstawę do jego wznowienia, względnie mającego istotny wpływ na wynik tego postępowania (art. 145 powyższej ustawy). W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że Gmina [...] zrealizowała inwestycję w postaci wybudowania kanalizacji sanitarnej, która została oddana do użytku mieszkańców gminy w dniu 15 lipca 2003 roku, stwarzając tym samym warunki do podłączenia do niej nieruchomości położonej przy ulicy [...] nr [...] w [...], której właścicielami są R. i M. P. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w Dziale III rozdziale 7 zatytułowanym "udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej", przewidziała możliwość obciążenia właścicieli nieruchomości opłatami adiacenckimi, jeżeli w wyniku wybudowania z udziałem środków publicznych urządzenia - infrastruktury technicznej wskazanego w ustawie, jak np. kanalizacji sanitarnej - wzrosła wartość nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 145 ust. 2 przywołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Termin powołany w niniejszym przepisie jest terminem prawa materialnego, co pozostaje poza sporem, i niedochowanie go przez organ administracji publicznej skutkuje tym, że opłata adiacencka po jego upływie nie może już zostać wymierzona. W tym miejscu należy podkreślić, że o zachowaniu trzyletniego terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej winna decydować data wydania decyzji ostatecznej, a więc takiej od której nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji (por. też "Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami" pod red. Gerarda Bieńka - Wyd. Zachodnie Centrum Organizacji, Zielona Góra 2000 r., str. 2121). W niniejszej sprawie bieg trzyletniego terminu do wymierzenia wzmiankowanej opłaty rozpoczął się z dniem 15 lipca 2003 roku, tj. oddania do użytku sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przykanalikami, od tego bowiem momentu stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości położonych przy tej ulicy do wzmiankowanej sieci kanalizacyjnej. Wójt Gminy [...] opatrzył swoją decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej datą z dnia 14 lipca 2006 roku, a więc jeszcze przed upływem trzyletniego terminu, ale R. i M. P. odebrali ją dopiero dnia 18 lipca 2006 roku. Zgodnie z art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Wydanie zatem decyzji jest formą załatwienia sprawy. Załatwienie sprawy administracyjnej w formie decyzji, a więc aktu administracyjnego zewnętrznego, może oznaczać jedynie rozstrzygnięcie sprawy, przez władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata. Sprawa administracyjna nie jest załatwiona, gdy organ administracyjny, spełniając wymogi formalne przewidziane w art. 107 § 1 Kpa poprzestaje na tym i nie doręcza decyzji stronie. Spełnienie bowiem przez organ administracyjny wymogów formalnych decyzji oznacza jedynie, że decyzja została sporządzona, a nie wydana. Za takim rozstrzygnięciem przemawia także konstrukcja art. 110 Kpa, który wyraźnie stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej (por. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2000, str. 416). Decyzja procesowa, jako akt zewnętrzny, musi być zakomunikowana stronie. Dopóki nie zostanie zakomunikowania stronie, dopóty jest aktem nie wywierającym żadnych skutków. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową, w tym możliwość wniesienia odwołania. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę. Fakt, że organ administracyjny do chwili doręczenia stronie decyzji lub ogłoszenia nie jest nią związany oznacza, że do tego momentu sporządzona już decyzja może zostać jeszcze przez ten organ zmieniona, a zatem pozbawiona jest jeszcze przymiotu stabilizacji treści rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Bez tego zaś przymiotu nie może wiązać ani organu, ani też strony (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 roku, sygn. FPS 10/00, ONSA 2001/2/56). W świetle powyższych rozważań za uzasadnione należy uznać twierdzenie, że decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia, co oznacza, że w przedmiotowej sprawie decyzja organu pierwszej instancji wywołała skutki dopiero w momencie jej doręczenia adresatom, a więc dnia 18 lipca 2006 roku, czyli po upływie trzyletniego terminu do skutecznego ustalenia opłaty adiacenckiej, który upłynął dnia 16 lipca 2006 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], orzekając w niniejszej sprawie w dniu 10 października 2006 roku jako organ odwoławczy o charakterze reformatoryjnym, miało obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnych, a obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, przy czym musi brać pod uwagę stan sprawy z daty rozpoznawania odwołania (por. B. Adamiak i J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 606). W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo uwzględniło w postępowaniu odwoławczym stan sprawy z daty rozpoznawania odwołania, stwierdzając, że wygasła możliwość obciążenia współwłaścicieli nieruchomości opłatą adiacencką. Wprawdzie organ drugiej instancji błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie określony trzyletni termin minął w czasie otwartym do wniesienia odwołania, podczas gdy rzeczywiście wspomniany termin upłynął jeszcze przed doręczeniem decyzji organu pierwszej instancji zainteresowanym R. i M. P., ale nie miało to znaczenia dla prawidłowego orzeczenia organu odwoławczego. Organ ten trafnie uchylił decyzję Wójta Gminy [...], albowiem została ona wydana z naruszeniem cytowanego art. 145 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Wbrew bowiem twierdzeniom strony skarżącej już postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe, skoro doręczenie decyzji Wójta Gminy [...] nastąpiło po upływie trzyletniego terminu przedawnienia, po upływie którego opłata adiacencka nie może zostać wymierzona. Na marginesie nadto należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom skarżącego, Gmina [...] nie jest stroną postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej, czemu tutejszy Sąd dał wyraz w prawomocnym postanowieniu z dnia 25 stycznia 2007 roku, odrzucając skargę Gminy [...] na tę samą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], nr [...], z dnia 10 października 2006 roku (sygn. akt III SA/Po 1140/06). Ze względu na powyższe okoliczności Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, wobec czego należało orzec o jej oddaleniu, na podstawie art. 151 powołanej wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ M. Bejgerowska /-/ W. Długaszewska /-/ T. M. Geremek K.P.d