II SA/Ol 973/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. sprawy ze skargi T.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego I uchyla zaskarżoną decyzję; II orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu 29 czerwca 2007 r. T.T. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie zasiłku "socjalnego", wskazując iż jest osobą samotną, ze względu na wiek nie może znaleźć pracy a rodzina nie jest w stanie jej pomóc finansowo. W toku postępowania ustalono, że strona ubiega się o zasiłek celowy na żywność. W wyniku rozpatrzenia wniosku Kierownik Ośrodka, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta, wydał w dniu "[...]" decyzję (nr "[...]"), przyznającą wnioskodawczyni zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 100 zł. Podając motywy rozstrzygnięcia organ, prócz wskazania unormowań zawartych w art. 8 ust. 1 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, stwierdził jedynie, że: "z przeprowadzonego wywiadu wynika, iż strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie posiada własnego źródła dochodu. Utrzymuje się z pomocy rodziny w formie żywności i opłat. Znajduje się w trudnej sytuacji materialnej z powodu długotrwałej choroby." Od decyzji tej T.T. wniosła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" (nr"[...]") utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zasiłek celowy jest świadczeniem o charakterze fakultatywnym, nieobowiązkowym. W konsekwencji może, ale nie musi być on przyznany. Organ ma więc swobodę orzekania, ale nie jest ona niczym nieograniczona i nie może nabierać cech orzekania w sposób całkowicie dowolny. Wolna od wady dowolności może być tylko taka decyzja, przy wydawaniu której zachowano wymagania nakładane przez przepisy prawa materialnego oraz procedury administracyjnej. W analizowanej sprawie wymagania te zostały w pełni zrealizowane. Organ pomocy podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz oceniał na podstawie całokształty materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika, iż T.T. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zamieszkuje u brata. Nie posiada żadnych źródeł dochodu, a utrzymuje się z doraźnej pomocy rodziny w formie żywności i opłat. Z uwagi na stan zdrowia wymaga systematycznego leczenia. Ustalenia te wskazują, że spełnia ona ustawowe wymagania aby uzyskać prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Działania pomocy społecznej mają jednak charakter subsydiarny, pomocniczy i uzupełniający (art. 3 ust. 1 w/w ustawy). Nie jest więc rolą pomocy społecznej wzięcie na całkowite utrzymanie osób nie posiadających dochodu. Osoby takie są bowiem obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 w/w ustawy). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zaś (co nie oznacza, że muszą) zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 w/w ustawy). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny z kolei być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielnie pomocy (art. 3 ust. 3 w/w ustawy). W oparciu o poczynione ustalenia organ I instancji ocenił, że uwzględniając potrzeby wnioskodawczyni, własne zasoby finansowe oraz liczbę osób i rodzin ubiegających się o tę samą formę pomocy jest w stanie przyznać zasiłek celowy w kwocie 100 zł. W skardze na tą decyzję T.T. stwierdziła, iż "po zapoznaniu się z treścią pisma z Kolegium Odwoławczego postanowiła (...) odwołać się do Sądu Administracyjnego w Olsztynie". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zwrócił uwagę, iż organ I instancji w uzasadnieniu decyzji o przyznaniu zasiłku celowego wskazał możliwości, jakie miał przy udzielaniu świadczenia, natomiast skarżąca na żadnym etapie postępowania nie wskazywała kwoty świadczenia, o jaką się ubiega. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, a w szczególności nie przyznaje odpowiednich praw lub świadczeń, jak też nie nakłada obowiązków a jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego i procesowego. Postępowanie w sprawie przyznawania świadczeń z pomocy społecznych reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz - stosowane odpowiednio na podstawie art. 14 tej ustawy - przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wynika, iż organ prowadzący postępowanie obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero ustalone w takich warunkach fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. W rozstrzygnięciu organ powinien wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Jeśli chodzi natomiast o materialnoprawny aspekt orzekania w kwestii zasiłku celowego należy wskazać, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek ten może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, co oznacza, że zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie uznania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 1998r. I SA 984/97, LEX nr 45812, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2006r. I SA/Wa 440/05 LEX 209727). Spełnianie kryteriów ustawowych przez osobę zainteresowaną nie oznacza obowiązku przyznania jej tego świadczenia, ponieważ organ może je przyznać, ale nie musi. Uznanie administracyjne obejmuje również ocenę warunków uzasadniających decyzję co do jego wysokości. Jeśliby zatem organ pomocy społecznej wykazał z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby osoby ubiegającej się o zasiłek celowy, a z drugiej uwarunkowania własnych możliwości finansowych (art. 3 ust 4 cyt. ustawy) i na tej podstawie ustalił wysokość zasiłku celowego, to decyzji takiej nie można byłoby zarzucić naruszenia prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2006r. I SA/Wa 1825/05 LEX 194040). Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie zgodnie z którym "uzasadnienie decyzji uznaniowej organu powinno precyzyjnie wskazywać zarówno możliwości finansowe organu (m.in. ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie czasu dysponuje organ, ilość osób zainteresowanych uzyskaniem takiego zasiłku), jak również sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, ponieważ uznanie organu wypływające z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej jest uzależnione od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią". Tymczasem twierdzenie Kolegium, iż "w oparciu o poczynione ustalenia organ I instancji ocenił, że uwzględniając potrzeby wnioskodawczyni, własne zasoby finansowe oraz liczbę osób i rodzin ubiegających się o tę samą formę pomocy jest w stanie przyznać zasiłek celowy w kwocie 100 zł" nie znajduje żadnego oparcia w analizowanych aktach administracyjnych. Nie ma w nich danych na temat środków, jakie miał do dyspozycji ośrodek pomocy, kwoty już rozdysponowanej, liczby osób ubiegających się o zasiłek celowy ani też informacji o tym, na jakiego rodzaju potrzeby oraz w jakiej wysokości był przyznawany przeciętnie zasiłek celowy. Jak stwierdził sam pełnomocnik organu na rozprawie sądowej, "w tej konkretnej sprawie organ nie dysponował informacjami na temat możliwości finansowych ośrodka". W tej sytuacji uznać należy, że doszło do naruszenia wyszczególnionych wyżej norm postępowania, które niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ II instancji winien uzupełnić materiał dowodowy o dokument zaświadczający o wysokości środków finansowych, jakimi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, jaka jest średnia wysokość zasiłków celowych udzielanych uprawnionym, będącym w takiej lub zbliżonej sytuacji jak skarżąca, ile osób złożyło w danym miesiącu wnioski o przyznanie tej formy pomocy i na jakie cele oraz ilu potrzebujących z tej formy pomocy korzysta. Wyjaśnione fakty należy uwidocznić w uzasadnieniu decyzji oraz wskazać jaki mają wpływ na przedmiotową sprawę. Uzasadnienie powinno bowiem stwarzać możliwość kontroli przez stronę, organ wyższego stopnia bądź sąd administracyjny prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia bowiem ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.