II SA/Kr 832/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Ewa Janowska (del.) Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. sprawy ze skargi S.R. na decyzję Wojewody z dnia [ ] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji W dniu..........2004 r. S.K. i G.K. złożyli wniosek o udzielenie im pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na działce nr ........w S. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, cztery egzemplarze projektu budowlanego, wypisy z ewidencji gruntów, mapę ewidencyjna oraz wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu .........2003 r. Starosta S. decyzją z.........2004 t. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego na działce nr ........w S. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że obszar oddziaływania obiektów objętych pozwoleniem na budowę mieści się w granicach własności inwestora. Inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w S. z..........2003 r. Nr........, zgodnie z którym przedmiotowa działka znajduje się w obszarze MNR - tereny zabudowy mieszkalno-zagrodowej i mieszkalnej jednorodzinnej. Wobec nie zaskarżenia tej decyzji, stała się ona ostateczna. Dnia...........2005 r. S.R. zwróciła się do Starosty S. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją udzielającą pozwolenia na budowę, jako prowadzonego bez jej udziału. Początkowo Starosta S. umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, po czym po uchyleniu tej decyzji przez Wojewodę .......postanowieniem z dnia ..........2005 r. wszczęto postępowanie wznowieniowe. Następnie decyzją z dnia.........2005 r. Starosta S. odmówił uchylenia swojej decyzji z.......2004 r. i ta decyzja również została uchylona przez Wojewodę .............. Ponownie prowadząc postępowanie Starosta S. decyzją z .........2006 r. odmówił uchylenia decyzji udzielającej pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu organ podniósł, że tak działka S.R. jak i inwestorów znajduje się w tym samym obszarze. Przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ....... nie narusza ani przepisów planu miejscowego, ani przepisów technicznych w budownictwie. W dniu wydania decyzji udzielającej pozwolenie na budowę działka S.R. nie była zabudowana i tym samym wnioskodawczyni miała te same możliwości zabudowy swojej działki co S.K. i G.K. Tym samym zasadnie nie uwzględniono wnioskodawczyni jako strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzję tą doręczono S.R. i i H.R. ......02.2006 r. i dnia .......02.2006 r,, wnieśli oni odwołanie od tej decyzji, domagając się jej uchylenia i uchylenia wydanego pozwolenia na budowę oraz rozpatrzenia tego odwołania jako skargi na działanie urzędników. W odwołaniu podniesiono, że H.R. przekazał w ........ 2004 r. gospodarstwo rolne S.R. , w skład którego wchodzi działka nr ........, ale pozostawił sobie prawo gospodarowania w tym gospodarstwie, a więc posiada interes prawny i powinien występować jako strona w postępowaniu. Podniesiono, że jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę S.R. poinformowała organ I-instancji o swoich zastrzeżeniach co do przedmiotowej inwestycji. Zarzucono, że wskutek tak wydanego pozwolenia na budowę gospodarstwo rolne odwołujących nie może spełnić unijnych wymagań, a ponadto samo postępowanie trwa bardzo długo. Podniesiono, że wskutek nieprzemyślanej zabudowy ponoszą oni straty związane z naruszaniem stosunków wodnych. Sygn. akt II SA/Kr 832/06 Porównano brak zainteresowania urzędników losem ludzi do tragedii, jaka było zawalenie się w styczniu 2006 r. hali wystawowej Międzynarodowych Targów Katowickich. Wojewoda ..........swoją decyzją z........2006 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że wskazaną przez wnioskodawczynię przesłanką wznowienia postępowania był brak jej winy w uczestniczeniu w postępowaniu zakończonym udzieleniem pozwolenia na budowę. W trakcie prowadzonego postępowania wznowieniowego pełnomocnik wnioskodawczyni stwierdził, że brak udziału jego córki w tym postępowaniu uniemożliwi w przyszłości wybudowanie przez nią na jej działce zbiorników z gnojówką. Wojewoda .......... wyjaśnił, że ustalenie obszaru oddziaływania danej inwestycji uzależnione jest od ograniczeń, jakie związane są z daną inwestycją. Tym samym szczegółowe oznaczenie stron postępowania możliwe jest z uwzględnieniem przepisów techniczno-budowlanych, określających odległości obiektów i budynków od innych budynków i granic działek. Projektowany budynek na działce S.K. i G.K. zaprojektowany zostali w odległości 5 metrów od działki S.R. i tym samym nie można stwierdzić, aby ta inwestycja oddziaływała na nieruchomość sąsiednią. Tym samym organ I-instancji słusznie nie uznał wnioskodawczyni jako strony w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę. Decyzję tą doręczono S.R. i H.R. ......05.2006 r. i dnia ........06.2006 r. wnieśli oni na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz jej zmianę. W uzasadnieniu skargi zarzucono organom administracji dokonanie błędnej interpretacji Prawa budowlanego. Nie uwzględniono wadliwych warunków lokalizacji budynku mieszkalnego, polegającej na usytuowaniu tego budynku w środkowej części działki i przez to nie związanie takiej zabudowy z tradycyjną zabudową podgórską, istniejącą na tym terenie. Na działce inwestora nie ma wody pitnej i jej doprowadzenie będzie kosztowne, a ponadto działka ta jest okresowo zalewana. Usytuowanie projektowanego budynku w takiej odległości od działki skarżących, uniemożliwi zainstalowanie zbiorników na ich działce i tym samym skazuje gospodarstwo rolne skarżących na likwidację. Podniesiono, że obecny plan miejscowy zbyt liberalnie dopuścił do nowej zabudowy na tym terenie, niszcząc w ten sposób przyrodę i w tym zakresie winna nastąpić zmiana. Zarzucono niewłaściwe zinterpretowanie pojęcia "teren oddziaływania inwestycji" poprzez odniesienie tego terenu tylko do przepisów technicznych. Budynek inwestorów stanie się przeszkodą przed zabudową na działkach sąsiednich. H.R. uznał, że powinien on być stroną w tym postępowaniu, a nie jedynie pełnomocnikiem, chociaż może wykazać się tylko pełnomocnictwem swojej córki. Podniesiono również, że ta skarga powinna być rozpatrzyła łącznie ze skargą na decyzję w sprawie budowy zbiornika na gnojowicę na działce skarżącej S.R. Wojewoda .......w odpowiedzi na skargę podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty zawarte w skardze i dodatkowo podkreślił zasadność ochrony przyrody na terenie objętym inwestycją S.K. G.K. oraz naruszenie przepisów Prawa budowlanego w zakresie sporządzonego projektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważy, co następuje: Skarżąca S.R. dnia .......2006 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody .......z dnia .......2006 r., doręczoną skarżącej .... maja 2006 r. Skargę wniesiono z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Sygn. akt II SA/Kr 832/06 Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I-instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że Wojewoda ........którego decyzja została zaskarżona, ma siedzibę w Krakowie. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § l pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. z 2003 r. Nr 72, póz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa ......... Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I-instancji są obarczone wadami uzasadniającymi ich uchylenie. Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze i zobowiązany jest dokonać samodzielnej kontroli podejmowanych w danej sprawie rozstrzygnięć. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może jednak wyjść poza granice sprawy administracyjnej zakreślonej decyzją Wojewody ........z dnia ........2006 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty S. z dnia .......2006 r. odmawiającą uchylenia decyzji udzielającej pozwolenie na budowę. Sąd administracyjny nie może również zastąpić organów administracyjnych w załatwieniu sprawy. Organy w tej sprawie przyjęły, że o zakresie oddziaływania danej inwestycji rozstrzygają warunki techniczne zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, póz. 690 z późn. zm.). Przyjęły bowiem w jednolity sposób, że skoro planowana przez inwestorów S.K. i G.K. inwestycja pod nazwa "budowa domu jednorodzinnego" będzie zlokalizowana w odległości 5 metrów od granicy z działką nr......., to tym samym wyłączona jest możliwość oddziaływania tej inwestycji na działkę sąsiednią. Traktowanie przez organy administracyjne warunków techniczno-budowlanych jako jedynego kryterium ustalania zasięgu oddziaływania danej inwestycji nie jest prawidłowe. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę interes prawny danego podmiotu powinien wynikać z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, póz. 2016 z późn. zm.). Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego stroną w procesie inwestycyjnym jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści oraz zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Mając na uwadze treść powołanego przepisu należy stwierdzić, że w sprawach budowlanych interes prawny będzie wynikać przede wszystkim z prawa własności (prawa użytkowania wieczystego) nieruchomości, której dotyczy postępowanie, jak również z prawa własności (prawa użytkowania wieczystego) nieruchomości sąsiednich. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Tym samym samo Sygn. akt II SA/Kr 832/06 powoływanie się przez organy administracji na zachowanie "technicznych" odległości planowanej inwestycji od granicy działki sąsiedniej nie spełnia wymogu należytego uzasadnienia przez organy administracji braku przymiotu strony w odniesieniu do skarżącej. Za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Takie stanowisko zajęto w orzecznictwie sądowym (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 4.07.2006 r., sygn. akt VII SA/W a 121/06, opub. w LEX nr 243787 oraz w wyroku z dnia 4.01.2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 935/05, opub. w LEK nr 196411} i Sąd w tej sprawie pogląd ten podziela. Tym samym prawidłowe ustalenie, czy wnioskodawca S.R. posiadała przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia .......2004 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego zależeć będzie od ustalenia zakresu ograniczenia możliwości zabudowy czy korzystania z jej działki jako działki sąsiedniej w związku z przedmiotową inwestycją na działce nr ........ W każdym przypadku do organów administracji należy zakreślenie tego obszaru i zbadanie prawidłowości ustalenia stron tego postępowania. Natomiast właściciel nieruchomości sąsiedniej z projektowaną budową, powinien wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z jego nieruchomości wprowadzone ze względu na powstaniem w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 października 2005 r., VII SA/Wa 26/05, niepubl). W tej sprawie skarżąca podnosiła w toku postępowania ograniczenia związane z możliwością budowy na jej działce zbiornika na nieczystości oraz braku możliwości doprowadzenia jej gospodarstwa rolnego do standardów "unijnych" właśnie w związku z przedmiotową inwestycją. Ponieważ sama wnioskodawczyni bardzo ogólnie podała naruszenie podstaw prawnych wynikających z tej inwestycji, na organach administracji spoczywał obowiązek - zgodnie z art. 7 k.p.a. - podjęcia czynności zmierzających do ustalenia tych podstaw prawnych i zarazem sama wnioskodawczyni winna wskazać na konkretne naruszenie przepisów prawa związanych z ograniczeniem przysługującego jej prawa własności. Mając powyższe na uwadze, organy administracji bez należytego wyjaśnienia uznały brak spełnienia po stronie skarżącej przesłanki wynikającej z art. 145 § l pkt 4 k.p.a. Ponadto organy administracji naruszyły art. 10 § l k.p.a. nie zapewniając stronie i jej pełnomocnikowi prawa zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i uniemożliwiając w ten sposób wypowiedzenie się co do tego materiału. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze to należy wskazać, iż są one niezasadne. W tej sprawie niedopuszczalnym było kwestionowanie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan taki stanowi akt prawa miejscowego wiążący organy administracji w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę. Podnoszone w skardze okoliczności wskazujące na brak wody pitnej na działce inwestorów i trudności z jej doprowadzeniem również nie mają w tej sprawie znaczenia. H.R. w tej sprawie występuje jako pełnomocnik swojej córki S.R. i w związku z tym nie ma on odrębnego interesu prawnego ani w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym to postępowanie sądowe, ani w tym postępowaniu sądowym. Pełnomocnik strony nie dysponuje własnym, odrębnym interesem prawnym w danym postępowaniu. Sygn. akt II SA/Kr 832/06 Nie można również uzależniać rozstrzygnięcia tej sprawy od załatwienia skargi na inną decyzję, dotycząca budowy zbiornika na działce skarżącej. Są to dwie odrębne sprawy, nie powiązane ze sobą węzłem prawnym. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zarówno zaskarżona decyzja Wojewody ........jak i poprzedzająca ją decyzja organu I-instancji naruszają przepisy postępowania w stopniu uzasadniających ich uchylenie. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. w tej sprawie właściwy organ administracji prowadząc postępowanie powinien w szczególności ustalić obszar oddziaływania całej inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z........2004 r., mając na uwadze nie tylko przepisy techniczne, ale również charakter tej inwestycji, przeznaczenie tej inwestycji oraz wyjaśnić podnoszone przez skarżącą naruszenia odrębnych przepisów spowodowanych taką lokalizacją przedmiotowej inwestycji na działce nr ......... Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 145 § l pkt c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów proceduralnych (art. 28 Prawa budowlanego, art. 10 k.p.a., art. 77 § l k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.