VII SA/Wa 935/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi E. K. i A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących E. K. i A. B. kwotę 470 zł (czterysta siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] Prezydent W. na podstawie art. 149 § 3 kpa odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] września 2004 r. zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego K. P. na terenie przy ul. A. w W.. W uzasadnieniu podał, że składającym wniosek o wznowienie postępowania E. K. i A. B. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wieczystym użytkownikiem działki przy ul. A. oraz przy ul. A. jest jedynie Spółdzielnia Budowlano – Mieszkaniowej "[...]", która jako strona uczestniczyła w przedmiotowym postępowaniu i nie wniosła odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę, dlatego też zdaniem organu I instancji w niniejszej sprawie nie istnieje przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania E. K. i A. B. – utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że organ I instancji odmawiając wznowienia postępowania w sprawie dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Stronami w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] byli: inwestor oraz użytkownik wieczysty – Spółdzielnia Budowlano – Mieszkaniowa "[...]". Natomiast E. K. i A. B. są właścicielami segmentu [...] przy ul. A. na zasadach spółdzielczego własnościowego prawa do domu jednorodzinnego. W myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nie stanowi podstawy do posiadania przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W sytuacji, gdy podanie o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony to organ I instancji nie przystępuje do rozpatrywania merytorycznych argumentów zawartych we wniosku o wznowienie postępowania ograniczając się jedynie do odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. złożyli E. K. i A. B.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 28 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 28 i art. 145 pkt 4 kpa, a także naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wnieśli o jej uchylenie. Argumentując swą skargę wskazali, iż organ administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się jedynie do kwestii uprawnienia skarżących do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestora ubiegającego się o zabudowę działki przy ul. A. w W.. Podnieśli, iż począwszy od 1988 r. pozostają w sporze ze Spółdzielnią, co do przysługujących im praw do działki przy ul. A. i wystąpili z powództwem o zobowiązanie Spółdzielni do złożenia oświadczenia woli o ustanowieniu na ich rzecz własności zajmowanego domu. Spółdzielnia od wielu lat jest przeciwnikiem skarżących, wobec czego w najmniejszym nawet stopniu nie dba o ochronę ich uzasadnionych interesów. Ponadto stwierdzili, iż podstawą ich interesu prawnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dla K. P. jest norma art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Norma art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie wskazuje zaś, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są wyłącznie osoby tamże wymienione. Zdaniem skarżących przepis ten wskazuje raczej osoby, które zawsze są stronami tego postępowania, niezależnie od konkretnej sytuacji występującej w sprawie. W ich ocenie art. 28 ust. 2 w/w ustawy znajdzie zastosowanie także w przypadku, gdy inne osoby zabiegają o poszanowanie ich uzasadnionych interesów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga E. K. i A. B. zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z oczywistym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 kpa. Organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla przedmiotowej sprawy okoliczności. Ponadto uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z nią organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć dostępny materiał dowodowy, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Jest on w szczególności zobowiązany dokonać "wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa" (zob. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Zgodnie z postanowieniami art. 80 kpa organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Obowiązany jest więc rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy, a rozpatrując materiał "nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy" (zob. Wróbel A., Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., I SA 762/00, LEX nr 77604). Ponadto swobodna ocena dowodów, której dokonuje organ, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Zarzut dowolności w ocenie sprawy wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171). Sąd stwierdza również, że zgodnie z art. 107 kpa decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przepis ten nakłada na organ obowiązek dokładnego wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. "Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe". Wszelkie zaś "niejasności, które ujawnią się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji z materiałem procesowym, muszą budzić uzasadnioną wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło prawidłowo" (zob. Wróbel A. Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, ONSA 1989 nr 2, poz. 68, wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., IV SA 1010/97, LEX nr 48684). Obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 kpa (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 kpa (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronie "zasadności przesłanek" rozstrzygnięcia. Chodzi zatem o wytłumaczenie się, dlaczego organ rozstrzygając sprawę zastosował określony przepis do konkretnych ustaleń lub dlaczego uznał go za niewłaściwy, względnie też dlaczego "daną wykładnię przyjął skoro strona przedstawiła wykładnię odmienną" (zob. wyrok NSA z 15 lutego 1984 r. SA/Po 1122/83, GAP 1986, nr 4, s. 45). Podkreślić także trzeba, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Zgodnie z art. 140 kpa organ ten jest tak samo, jak organ I instancji związany przepisami art.7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. Organ ten ma również możliwość na podstawie art. 136 kpa przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organy obu instancji naruszyły omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Nie przesadzając rozstrzygnięcia organów administracji jakie winno zapaść w przedmiotowej sprawie w wyniku ponownego rozpoznania przez nie sprawy, wskazać trzeba, iż uzasadniając swe rozstrzygnięcia organy ograniczyły się jedynie do wskazania, że art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zawiera zamknięty katalog osób, które mogą występować jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz do wskazania, że stronami w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] września 2004 r. byli: inwestor oraz użytkownik wieczysty terenu – Spółdzielnia Budowlano Mieszkaniowa "[...]". Skarżący są zaś właścicielami segmentu [...] przy ul. A. na zasadach spółdzielczego własnościowego prawa do domu jednorodzinnego, które to prawo w myśl art. 244 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16 poz. 93 z późn. zm.) jest ograniczonym prawem rzeczowym i w myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi ono podstawy do posiadania przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie organy pominęły natomiast w ogóle kwestię "obszaru oddziaływania obiektu", o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Podkreślić trzeba, iż wytyczenie i określenie przez organy tego obszaru jest bardzo istotne przy ustalaniu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są bowiem tylko ci inwestorzy, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, które znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Można więc powiedzieć, iż obszar ten przesądzać będzie niejednokrotnie o uznaniu bądź nie uznaniu danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie obszar oddziaływania obiektu nie został ustalony, a więc trudno w ocenie Sądu w ogóle mówić o konkretnych stronach postępowania. Z tych też powodów nie jest możliwa prawidłowa kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zauważyć trzeba, iż zgodnie z art. 3 pkt 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Sąd przyjmuje, iż za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. W każdym przypadku do organów administracji architektoniczno – budowlanej, należy zakreślenie tego obszaru i wskazanie stron tego postępowania. Natomiast właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia24 października 2005 r., VII SA/Wa 26/05, niepubl.). Na marginesie tylko należy wskazać, iż w zasadzie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów. Może ona powodować negatywne skutki dla właścicieli sąsiednich nieruchomości np. poprzez ograniczenie możliwości zabudowy ich działki. Podnoszone przez właścicieli nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową czy rozbudową dolegliwości nie będą mogły być jednak uznane za ograniczenie w możliwości zagospodarowania ich działek, gdy posadowienie spornego obiektu będzie zgodne z obowiązującymi przepisami. Podkreślić trzeba również, iż kwestia statusu członków spółdzielni mieszkaniowych w zakresie posiadania przez nich przymiotu strony, była przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych. W orzeczeniach tych dominuje pogląd, iż członkom spółdzielni mieszkaniowych nie przysługują prawa strony. Od stanowiska tego dopuszczalny jest wyjątek jedynie w sytuacji, gdy członek spółdzielni wykaże, iż w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego naruszony został jego własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes (zob. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2001 r. IV SA 1610/99 LEX nr 53445). Wbrew twierdzeniom skargi stwierdzić trzeba, iż uprawnień strony skarżącej do uczestnictwa w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie można w żadnym wypadku poszukiwać w art. 5 ust. 9 ustawy Prawo budowlane przewidującego, iż obiekt budowlany należy projektować i budować zapewniając poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia nie mogą być zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich" (zob. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2001 r. IV SA 2085/98 LEX nr 55752). Ponadto należy zauważyć, iż kwestie dotyczące sporu skarżących i spółdzielni, pozostają poza kontrolą do jakiej uprawnione są sądy administracyjne. Członkowie mogą kwestionować wszelkie decyzje podejmowane przez zarząd spółdzielni, jeżeli naruszają one ich prawa wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego do lokalu bądź to w drodze postępowania wewnątrzspółdzielczego, bądź też na zasadach ogólnych na drodze postępowania cywilnego. Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nie mogą się ostać ze względu na brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na mocy art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).