II SA/Kr 853/06

Sygn. akt II SA/ Kr 853/ 06 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska ( spr.) Sędziowie : WSA Grażyna Jeżewska ( del. ) Asesor WSA Janusz Kasprzycki Protokolant: : Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. sprawy ze skargi K.M.. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. [....] w przedmiocie zasiłku rodzinnego, dodatków do zasiłku rodzinnego i odmowie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I Instancji. Decyzją nr .........z dnia ...........2006 r Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w T. , działając z upoważnienia Burmistrza Miasta T. w sprawie prowadzenia postępowania i wydawania decyzji administracyjnych z zakresu świadczeń rodzinnych, na podstawie art. 3, art. 4, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 8, art. 11a, art. 14, art. 15, art. 20 ust. 3, art. 24, art. 47 ust. 1 i art. 49 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228 póz. 2255 z późn. zm.) i rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne oraz art. 104 i art. 108 k.p.a, po rozpatrzeniu wniosku K.M. z dnia ..........2005r: - przyznał K.M. prawo do zasiłku rodzinnego na dziecko –W.M. na okres od 01.09.2005r. do 31.08.2006r. w wysokości 43 zł miesięcznie, - przyznał prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości 90 zł jednorazowo w miesiącu wrześniu 2005r., - przyznał prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania na okres od 01.09.2005r. do 30.06.2006r. w wysokości 40 zł miesięcznie, - odmówił przyznania prawa do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu ........07.2005r. K.M. złożyła stosowny wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dziecko – W.M. Do wniosku dołączono zaświadczenie z Urzędu Skarbowego o dochodach uzyskanych w 2004 r. przez wnioskodawczynię oraz zaświadczenie o uczęszczaniu do szkoły w roku szkolnym 2005/2006 przez jej syna W.M. Organ ustalił, że K.M. jest panną, a jej rodzina składa się z dwóch osób, tj. wnioskodawczyni i syna W.M.. W oparciu o odpis zupełny aktu urodzenia dziecka, będący w aktach K.M. z poprzedniego okresu zasiłkowego, stwierdzono, że ojcem biologicznym dziecka jest M.D. Uznanie dziecka przez ojca nastąpiło przed Kierownikiem USC w 2 C. w dniu ............1988 r. Organ stwierdził brak wyroku zasądzającego alimenty na rzecz dziecka od ojca biologicznego. Organ podał następnie, że decyzją nr ........z dnia........2005 r. odmówiono K.M. prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. W/w decyzja została wysłana do K.M, lecz nie została odebrana. W dniu........2005 r. K.M. złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej pismo o wypłacenie zaległych zasiłków rodzinnych oraz dodatków do zasiłków rodzinnych od miesiąca września 2005 r. twierdząc, że nie otrzymała pisemnej odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. W dniu .......2005 r. odwołanie K.M. zostało przesłane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W dniu.........03.2006 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynęło postanowienie SKO, które wyznaczyło termin załatwienia wniosku K.M. Organ wskazał następnie, że w dniu.........2005 r. K.M. złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej kopię ugody sygn. akt .........z dnia .........1989 r. zobowiązującą W.D. do płacenia alimentów na rzecz dziecka. Organ podał następnie, że wnioskodawczyni spełnia warunki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych co do prawa do zasiłku rodzinnego, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania na w/w dziecko. Dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka nie został przyznany, gdyż biologiczny ojciec dziecka został zobowiązany ugodą sądową do płacenia alimentów. W związku z tym wnioskodawczyni nie spełnia warunków z art. 11a ust. 1 w/w ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ: 1) drugi z rodziców dziecka nie żyje; 2) ojciec dziecka jest nieznany. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła K.M. , kwestionując wydaną decyzję w zakresie odmowy przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Odwołująca wskazała na postanowienie SKO w K. z dnia .........2006r, które zdaniem odwołującej przyznaje jej prawo do wszystkich wnioskowanych świadczeń. Odwołująca wskazała nadto na bardzo trudną sytuację zdrowotną i rodzinną. Decyzją z dnia ..............2006 r., ..........., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , na podstawie art. 3 pkt 1 i 2, art. 5 ust. 1 i 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, póz. 225 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielając ustalenia i argumentację prawną przyjętą przez organ l instancji wskazał nadto, że w niniejszej sprawie prawidłowo ustalono w świetle art. 5 ust. 1 i art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, iż w roku 2004 rodzina K.M. uzyskała dochód uprawniający do uzyskania zasiłku rodzinnego na dziecko. Dodatkowo wobec spełnienia przesłanek z art. 14 i art. 15 ustawy przyznano też dodatki do tego zasiłku (z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania). Przez okres zasiłkowy należy rozumieć - zgodnie z art. 3 pkt 10 -okres od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Prawo do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. ustala się w oparciu o dochód uzyskany przez rodzinę w roku 2004. Uzasadniając odmowę przyznania prawa do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka organ odwoławczy podzielił stanowisko organu l instancji oraz wskazał, cytując art. 11a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że biologiczny ojciec dziecka został zobowiązany ugodą sądową (syg. Akt............) do płacenia alimentów na rzecz dziecka, a więc zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne od drugiego z rodziców dziecka. Okoliczność ta wyłącza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że postanowienie SKO z dnia ............. nie rozstrzyga merytorycznie sprawy przyznawania świadczeń rodzinnych, lecz stanowi tylko rozstrzygnięcie formalne w zakresie bezczynności organu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie od powyższej decyzji złożyła K.M. , nie wskazując na czym polega naruszenie prawa przez SKO. Skarżąca przedstawiła jedynie problemy związane z przebiegiem postępowania spadkowego po zmarłym wuju – J.M. oraz zwróciła się do WSA o pomoc w odzyskaniu zabranych jej środków pieniężnych przez Skarb Państwa mocą wyroku Sądu Rejonowego w D. 4 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji odwoławczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 ustawy). Na wstępie rozważań wyjaśnić należy w jakim stanie sprawy zapadło rozstrzygnięcie organu l instancji. Wniosek o przyznanie świadczeń skarżąca złożyła w dniu ....... lipca 2005r. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku podjęta została w dniu..........2005r decyzja o odmowie przyznania świadczeń. Jak wynika z adnotacji znajdującej się na przesyłce zawierającej przedmiotową decyzję, skierowanej do skarżącej (k.23 i 24 akt administracyjnych), została ona nadana w urzędzie pocztowym w dniu .........09.2005r. W dniu 19.09.2005r była awizowana pierwszy raz, drugi - w dniu 26.09.2005r, a w dniu 3.10.2005r wysłano przesyłkę do nadawcy. Zgodnie z treścią przepisu art.44 kpa , poczta przechowuje przesyłkę przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej, pismo można odebrać w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia , a w przypadku niepodjęcia przesyłki w powyższym terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Oznacza to, że powyższe doręczenie nie było skuteczne, gdyż przesyłka winna być awizowana drugi raz w dniu 27.09.2005r, a zwrócona nadawcy najwcześniej w dniu 4.10.2005r. Z akt sprawy wynika nadto, że w dniu..........2005r skarżąca została poinformowana o treści decyzji z dnia.........2005r (k.28) oraz o tym , że jej pismo z dnia...........2005r organ l instancji ocenił jako odwołanie od tej decyzji (k.27 i 28). 5 Odpowiedzieć zatem należy na pytanie, czy prawidłowym było wydanie przez organ l instancji w dniu............2006r kolejnej decyzji, rozpatrującej ponownie wniosek K.M. z dnia .............2005r. Z uzasadnienia decyzji z dnia ...........2005r zdaje się wynikać, że organ uznał, iż fakt nieodebrania przez skarżącą decyzji z dnia ..........2005r skutkuje tym, że decyzja ta nie istnieje i dlatego wydał powtórną decyzję. Organ II instancji w ogóle nie odniósł się do tej kwestii. Zgodnie z przepisem art.110 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Komentowany przepis wyraża zasadę związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją administracyjną. Zasada ta oznacza to, że decyzja, która została doręczona (ogłoszona) stronie, nie może być zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał, inaczej jak tylko w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w kodeksie. W literaturze przedmiotu poglądy w kwestii określenia daty związania organu wydaną decyzją nie są jednolite. Na przykład A. Wróbel przyjmuje , że związanie organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją powstaje z chwilą doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie (art. 109) i trwa do czasu uchylenia lub zmiany takiej decyzji w sposób przewidziany w kodeksie (Komentarz A. Wróbel Zakamycze 2005r - teza 7 do art. 110 kpa). J. Jendrośka twierdzi, że "przed ogłoszeniem lub doręczeniem decyzja może być zmieniana, nawet kilkakrotnie, choćby była już zredagowana na piśmie i podpisana"(J. Jendrośka Komentarz , 1989, s. 211). Z kolei według W. Dawidowicza zasada związania decyzją rozciąga się także na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, bowiem również w tym czasie organ administracji publicznej nie może zmieniać wydanej decyzji, która «istnieje» już w momencie wydania, choć wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie. (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 201). W piśmiennictwie wyróżnia się czynność "podjęcia decyzji" oraz czynność "wydania decyzji". Pierwsza z nich to "rezultat procesu decyzyjnego zachodzącego wewnątrz organu administracji", natomiast drugą ujmuje jako "manifestację podjętej decyzji na zewnątrz, z czym mogą już wiązać się określone skutki prawne" (G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom MII, Zakamycze, 2005) 6 Wreszcie, w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 r., FPS 16/00, wyrażono pogląd, że decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym będącym oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego i może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. Dlatego też decyzja administracyjna sporządzona (a więc spełniająca wymogi formalne), ale nie doręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu ani strony, co uzasadnia przyjęcie, iż decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia (ogłoszenia). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę fakt poinformowania skarżącej w dniu............2005r o treści wydanej w dniu........2005r decyzji oraz przyjęcia przez organ, że jej pismo z dnia .........2005r stanowi odwołanie i nadanie mu biegu (o czym zawiadomił skarżącą), przemawia za tym, że organ podjął władcze rozstrzygnięcie (decyzja z dnia........2005r), które doszło do adresata, co oznacza, że spełnione zostały przesłanki "wydania" decyzji przesądzające o związaniu organu decyzją podjętą w dniu.........2005r. Nawet, gdyby uznać, że wobec nieskutecznego doręczenia decyzji z dnia .........2005r organ administracji nie był nią związany, to skonstatować należy, że brak związania organu decyzja, który ja wydał (w rozumieniu przepisu art.110 kpa) z powodu nieskutecznego doręczenia tej decyzji adresatowi, nie oznacza że organ może wydać kolejne rozstrzygniecie w tej samej sprawie bez wyeliminowania albo zmiany wcześniejszej decyzji. Decyzja ta istnieje bowiem w sensie procesowym. Dlatego też decyzja organu l instancji, która nie rozstrzygnęła o decyzji z dnia........2005r narusza przepisy postępowania w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Utrzymując tę decyzję w mocy to samo uchybienie popełnił organ odwoławczy. Ponieważ decyzja z dnia ........2005r nie była decyzją ostateczną, gdyż nie została skutecznie doręczona, nie zachodzi w sprawie przypadek z art. 156 par. 1 pkt 3 kpa, co oznacza, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji nie są dotknięte wadą powodującą ich nieważność. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien więc wydać decyzję merytoryczną, która wyeliminuje decyzję z dnia...........2005r. Wreszcie, rozważyć pozostaje czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego. 7 Na marginesie zauważyć należy, że w niniejszej sprawie, tak organ l, jak i II instancji ograniczył się wyłącznie do zacytowania przepisu art. 11a ustawy, konkludując na tej podstawie, ze skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Rozważania należy rozpocząć od poczynienia uwag ogólniejszych. W orzecznictwie i doktrynie w pełni aprobowane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego , iż właściwe stosowanie prawa nie może ograniczać się wyłącznie do stosowania literalnej wykładni przepisu (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 maja 2000r ONSA 2001 nr1 poz.2). Wykładnia gramatyczna jest tylko jednym ze sposobów wykładni przepisu i winna być ona uzupełniania w zależności od charakteru danej regulacji wykładnią historyczną, systemową, funkcjonalną oraz celowościową. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Wojciecha Jakimowicza, że "w prawie administracyjnym wykładnia językowa nie powinna prowadzić do rezultatów, które byłyby sprzeczne nie tylko z efektami wykładni systemowej, ale również z efektami wykładni celowościowej. Upatrywanie w metodzie wykładni celowościowej znaczenia tylko w sytuacji, gdy wykładnia językowa nie prowadzi do jednoznacznych rezultatów, jest w prawie administracyjnym niewystarczające. Ranga kryterium celu publicznego w prawie administracyjnym nie pozwala absolutyzować znaczenia wykładni językowej" ("Wykładnia w prawie administracyjnym" Zakamycze 2006). Prowadzi to do wniosku , że iż w działaniach organów administracji szczególną rolę powinna odgrywać wykładnia systemowa, a wykładnia językowa winna być dokonywana z dużą ostrożnością. Metoda wykładni systemowej opiera się na założeniu , że prawo powinno być spójną , niesprzeczną wewnętrznie całością i że pojedyncze przepisy nie powinny naruszać tego całościowego porządku. Zgodnie z nią analiza danego przepisu powinna obejmować również jego związek z innymi przepisami danej ustawy. Nadto, wykładnia danego przepisu powinna być dokonywana na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów dotyczących określonej sprawy, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych. Organy administracji, przy rozstrzyganiu indywidualnej sprawy administracyjnej, zawsze winny mieć na względzie to, by poprzestanie na wykładni językowej przepisu nie doprowadziło do absurdu. Przy wykładni przepisów będących podstawą prawną zaskarżonej decyzji pomocne również będą wyjaśnienia, jakich udzielił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 października 2007r sygn. kt P 28/07. 8 Wskazał on, że horyzontalna niespójność przepisów nie jest przedmiotem oceny Trybunału. Przy kontroli ustaw Trybunał rozstrzyga jedynie kwestię ich zgodności z normami konstytucyjnymi, a nie rozstrzyga kwestii konfliktów "poziomych" pomiędzy normami o tej samej randze. To pozostawione jest sądom stosującym ustawy przy rozstrzyganiu konkretnych spraw (tak w wyroku z 24 maja 1999 r., sygn. P 10/98, OTK ZU nr 4/1999, póz. 77). Trybunał Konstytucyjny, z zasady państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji, wielokrotnie wywodził nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. "Poprawność legislacyjna to także stanowienie przepisów prawa w sposób logiczny i konsekwentny, z poszanowaniem zasad ogólnosystemowych oraz z zachowaniem należytych aksjologicznych standardów. Niezgodne z tą zasadą będzie więc wprowadzanie do obrotu prawnego przepisów, które tworzą regulacje prawne niekonsekwentne i nie dające się wytłumaczyć w zgodzie z innymi przepisami prawa." Podkreślenia wymaga, że przepisy, na mocy których wydana została zaskarżona decyzja, zawarte są w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, póz. 2255 ze zm.), który to akt jest częścią regulacji prawnych dotyczących pomocy, jakiej Państwo udziela osobom, które z różnych powodów znalazły się w trudnej sytuacji życiowej. Dlatego też przepisy tej ustawy należy analizować w kontekście całego systemu państwowej pomocy społecznej, a przede wszystkim ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.04.64.593) , ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, oraz ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, póz. 732 ze zm.). Zauważyć należy , że obowiązujący w dniu wydania zaskarżonej decyzji przepis art.3 pkt 17a) ustawy z dnia 28 listopada 2003r o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228 poz.2255 z późn. zm.) , zawierający ustawową definicję osoby samotnie wychowującej dziecko ( panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem) dodany został przez art.1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 29 grudnia 2005r (Dz. U. Nr 267 poz.2260), wobec utraty mocy obowiązującej z dniem 31 grudnia 2005r dotychczasowego przepisu art.3 pkt 17 ustawy na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005r (Dz. U. Nr 95 poz.806). Na skutek tego samego wyroku TK utracił moc przepis art. 12 ustawy, określający podstawy prawne przysługiwania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. 9 Przy dalszych rozważaniach nie sposób zatem nie wspomnieć o przyczynach uznania przez Trybunał Konstytucyjny ( wskazanym wyżej wyrokiem z dnia 18 maja 2005r) za niezgodny z Konstytucją art. 12 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy , która weszła w życie z dniem 1.01.2006r. Trybunał uznał , że główną wadą "definicji" z art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych było to, że określała ona przesłankę uzyskania dodatku do zasiłku bez uwzględnienia tego, co na temat obowiązku wychowania dziecka mówi kodeks rodzinny i opiekuńczy. Niezgodność zaskarżonego przepisu art. 12 ustawy (określającego podstawy prawne przysługiwania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka) z art. 71 ust. 1 Konstytucji polegała, zdaniem Trybunału, na tym, że przyznawał on materialną pomoc wypłacaną ze środków publicznych tylko części rodzin i to wyodrębnionej według kryteriów nie odpowiadających wymaganiom określonym w art. 71 ust. 1 Konstytucji. Chodziło o to, że ta pomoc nie została przewidziana wcale dla rodzin wielodzietnych, a z drugiej strony została przewidziana nie tylko dla rodzin będących rodzinami niepełnymi, skoro kryterium samotnego wychowania i utrzymania dziecka zostało oderwane od ustaleń dotyczących tego, czy w konkretnej sytuacji obowiązek wychowania dziecka spoczywa na jednej osobie, czy na obojgu rodziców. Cytowaną wyżej ustawą z dnia 29 grudnia 2005r dodany został przepis art. 11a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wprowadził nowe zasady przyznawania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Wykładni tego przepisu należy dokonać w zestawieniu z innymi przepisami tej ustawy, jak i przepisami innych ustaw zawierających regulacje prawne dotyczące pomocy, jakiej Państwo udziela osobom, które z różnych powodów znalazły się w trudnej sytuacji życiowej W dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisy art. 4, 5 i 6 ustawy stanowiły, że zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, że zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504,00 zł, że zasiłek rodzinny przysługuje jednemu z rodziców dziecka do ukończenia przez dziecko 18. roku życia lub nauki w szkole, jednak nie dłużej niż do ukończenia 21. roku życia. Zgodnie z art. 47 ust.1 ustawy w okresie od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2006 r. wysokość miesięcznego zasiłku rodzinnego wynosiła na pierwsze i drugie dziecko 43,00 zł. 10 Przepis art.7 ustawy, będący wyjątkiem od ogólnej zasady wyrażonej w art.5 ust.1 ustawy, zawiera katalog przesłanek negatywnych, uniemożliwiających przyznanie zasiłku. W punkcie 5 stanowi on , że zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od jego rodzica, chyba że: a) rodzice lub jedno z rodziców dziecka nie żyje, b) ojciec dziecka jest nieznany, c) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone, d) sąd zobowiązał jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka. Wykładnia przepisu art. 7 pkt 5 ustawy prowadzi do wniosku, że ustawodawca spośród podmiotów uprawnionych do zasiłku rodzinnego wyłączył osoby, które z powodu własnej bierności nie uzyskały zasądzenia świadczenia alimentacyjnego na rzecz dziecka od jego rodzica. Sytuacje wskazane w pkt 5 lit a) do d) wskazują na obiektywną przyczynę niemożności uzyskania zasądzenia świadczenia alimentacyjnego. Powyższe oznacza, że wyłączenie objęte przepisem art. 7 ustawy nie może obejmować osób samotnie wychowujących dziecko, którym zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne. Zastosowanie wykładni logicznej nakazuje stwierdzić, że skoro przepis art. 7 ustawy stanowi wyjątek od zasady przyjętej w art. 4, to sytuacje nie mieszczące się w zakresie przepisu art. 7, wchodzą w zakres przepisu art. 4 ustawy. Możliwe są przecież sytuacje, gdy świadczenie alimentacyjne zostanie zasądzone w minimalnej wysokości (w oparciu o przepis art.135 kro , o czym dalej będzie mowa) i rodzic wychowujący dziecko będzie spełniał kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 ustawy. Ponieważ celem zasiłku rodzinnego jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, to również zastosowanie wykładni celowościowej prowadzi do takiej konstatacji. Skarżąca jest osobą samotnie wychowującą dziecko, gdyż jest panną i jej rodzina składa się tylko z niej i dziecka. Jest również osobą mającą zasądzone świadczenie alimentacyjne, ponieważ zawarła sądową ugodę o alimenty na rzecz dziecka z jego ojcem i jednocześnie spełnia kryterium dochodowe (z k. 11 akt administracyjnych wynika, że miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę wynosi w rodzinie skarżącej 270 zł 75 gr). 11 Tak więc zaskarżona decyzja w części orzekającej o przyznaniu zasiłku rodzinnego jest zgodna z prawem. Stosownie do przepisu art.8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Z kolei przepis art. 11 a ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ: 1) drugi z rodziców dziecka nie żyje, 2) ojciec dziecka jest nieznany. W myśl ustępu 3. tego przepisu dodatek przysługuje w wysokości 170 zł miesięcznie. Przechodząc do wykładni tego przepisu, przytoczyć należy przepis art. 71 ust.1 Konstytucji, stanowiący, że państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Z kolei przepis art. 133 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wprowadza zasadę, że to rodzice obowiązani są do świadczeń alimentacyjnych względem dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie. Jednakże , zgodnie z art.135 § 1 kro zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego. Brak jakichkolwiek zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego wyłącza zatem obowiązek spełnienia świadczeń alimentacyjnych. Tak więc, w nawiązaniu do uwag zamieszczonych przy wykładni art. 7 ustawy, rodzic samotnie wychowujący dziecko, mimo wykazania aktywności w uzyskaniu świadczeń alimentacyjnych od zobowiązanego, może je mieć zasądzone w minimalnej wysokości, nie wystarczającej na utrzymanie dziecka. Nie ma racjonalnych powodów, by rodzic będący w takiej sytuacji był traktowany przez ustawodawcę gorzej niż rodzic dziecka, którego drugi z rodziców dziecka nie żyje albo jest nieznany. 12 Z kolei w myśl ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, zaliczka alimentacyjna przyznawana jest osobom samotnie wychowującym dzieci, uprawnionym do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna (art.1 ust.1 pkt 2 ). Zaliczka przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583,00 zł (art.7). Przysługuje ona do wysokości świadczenia alimentacyjnego, a w przypadku gdy w rodzinie jest jedna osoba uprawniona do zaliczki - w kwocie 170,00 zł (art.8). Oznacza to, że w sytuacji, gdy osoba samotnie wychowująca dziecko ma zasądzone świadczenie alimentacyjne w minimalnej wysokości, nie uzyska zaliczki alimentacyjnej w kwocie odpowiadającej wysokości dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Uregulowania zawarte w ustawie o pomocy społecznej też nie są wystarczające, gdyż według przepisu art. 3 ust. 4 tej ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jak to już wcześniej zostało powiedziane, ustawodawca preferuje osoby wykazujące aktywność w uzyskaniu zasądzenia świadczenia alimentacyjnego na rzecz dziecka od jego rodzica, a to zgodnie z konstytucyjną zasadą pomocniczości, w myśl której państwo powinno wspierać rodzinę, a nie zastępować ją w realizowaniu jej funkcji. Wykładnia systemowa przepisu art.11a ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonana w zestawieniu z art. 71 Konstytucji, (stanowiącym . że rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych) pozwala stwierdzić ze w istocie tylko pozornie reguluje on pozytywnie i całościowo przesłanki do przyznania dodatku. W rzeczywistości bowiem dotyczy on tylko jednej z wielu możliwych sytuacji. Oznacza tylko tyle że dodatek miedzy innymi przysługuje wtedy, jeżeli powodem braku zasadzenia świadczenia alimentacyjnego są wskazane w punktach 1 i 2 przyczyny. Nie oznacza natomiast, że dodatek nie przysługuje, jeśli alimenty są zasadzone. Literalne brzmienie tego przepisu, sprzeczne z wykładnią systemową, prowadzi do nie dającego się zaakceptować wniosku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wydać decyzję, którą wyeliminuje z obrotu prawnego decyzję z dnia...........2005r. 13 Nadto, w świetle dokonanej wyżej wykładni przepisu art.11a ustawy, winien ustalić czy skarżąca po roku 1989 czyniła starania o uzyskanie świadczenia alimentacyjnego. Wobec powyższego , na podstawie art.145 par.1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.