IV SA/Gl 354/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Asesor WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant Starszy referent Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego, dodatków do zasiłku rodzinnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu wniosku M. G. w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] r. znak: [...] o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na dwoje dzieci, na podstawie art. 17 i 18, 21 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 179, poz. 856 ze zm.), art. 157 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r., strona podniosła zarzut rażącego naruszenia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. błędnego obliczenia dochodu rodziny poprzez zsumowanie przeciętnego dochodu miesięcznego członków rodziny, osiągniętego w [...] r. z dochodem z jednego miesiąca [...] r. uzyskanym przez członka rodziny, bez przeliczenia tego dochodu na przeciętny okres miesięczny. Zsumowanie tych dwóch kwot jest sprzeczne z celem uregulowań ustawowych i doprowadziło do ustaleń rażąco sprzecznych z rzeczywistym stanem faktycznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że podniesiony przez stronę zarzut nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Na podstawie art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy i zgodnie z § 2 ust. 2 lit. m i § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. (Dz.U. Nr 105, poz. 881), w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny. Na tę okoliczność zgodnie z § 2 ust. 2 lit. m wymienionego rozporządzenia, strona przedkłada dokument lub oświadczenie określające wysokość uzyskanego przez członka rodziny dochodu z pierwszego pełnego miesiąca. Wobec tego organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy obliczył dochód rodziny, bowiem zsumował dochody członków rodziny uzyskane w [...] r., następnie podzielił przez 12 miesięcy i do miesięcznego dochodu dodał uzyskany dochód z pierwszego miesiąca przepracowanego przez T. G. W ten sposób obliczony dochód przekroczył kryterium dochodowe rodziny tj. 583 zł. o [...] zł. (tj. 4 osoby x [...] zł.) i wyniósł [...] zł. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. G. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w dniu [...] r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku. W uzasadnieniu wskazała, że art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, iż w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu z zatrudnienia, prawo do zasiłku ustala się na podstawie dochodu rodziny powiększonego o uzyskany dochód. Podniosła, że zasadniczą wątpliwość budzi, czy do przeciętnego dochodu rodziny z [...] r. należy doliczyć jakikolwiek dochód członka rodziny osiągnięty w [...] r. – ustawa tego wprost nie stanowi a rozporządzenie wykonawcze w tej części ewidentnie wykracza poza ustawowe upoważnienie. Dodała, że jeśli nawet zgodzić się z założeniem, iż dochody z zatrudnienia w [...] r. dolicza się do przeciętnego dochodu rodziny z [...] r. to i tak powinno być oczywiste, że dochód uzyskany w [...] r. powinien być obliczony jako przeciętny dochód miesięczny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] r. Nr [...], na podstawie art. 17 i 18, 21 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. Nr 179 z 2001 r., poz. 856 z późn. zm.), art. 127 § 2 i 3 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 3 K.p.a., utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ ponownie podniósł, że zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy i zgodnie z § 2 ust. 2 lit. m i § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. (Dz.U. Nr 105, poz. 881), w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny. Na tę okoliczność zgodnie z § 2 ust. 2 lit. m wymienionego rozporządzenia, strona przedkłada dokument lub oświadczenie określające wysokość uzyskanego przez członka rodziny dochodu z pierwszego pełnego miesiąca. Wobec tego organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy obliczył dochód rodziny, bowiem zsumował dochody członków rodziny uzyskane w [...] r., następnie podzielił przez 12 miesięcy i do miesięcznego dochodu dodał uzyskany dochód z pierwszego miesiąca przepracowanego przez T. G. W ten sposób obliczony dochód przekroczył kryterium dochodowe rodziny tj. 583 zł. o [...] zł. (tj. 4 osoby x [...] zł.) i wyniósł [...] zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, M. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zarzuciła, że przy wydaniu decyzji został naruszony przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo, że decyzja Wójta Gminy G. z dnia [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 3 pkt 2 i pkt 24 lit. c oraz art. 5 ust. 4a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. Nr 139 z 2006 r. poz. 992 z późn. zm.). Ponadto doszło do naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię § 18 ust. 1 w związku z § 2 ust. 2 pkt 6 lit. m rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881), polegającą na przyjęciu, że przepis ten konkretyzuje pojęcie "dochodu dziecka", o którym mowa w art. 5b ust. 4a w zw. z art. 3 pkt 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. Nr 139 z 2006 r., poz. 992). W uzasadnieniu skargi, podobnie jak wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazała, że art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, iż w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu z zatrudnienia, prawo do zasiłku ustala się na podstawie dochodu rodziny powiększonego o uzyskany dochód. Podniosła, że zasadniczą wątpliwość budzi, czy do przeciętnego dochodu rodziny z [...] r. należy doliczyć jakikolwiek dochód członka rodziny osiągnięty w [...] r. – ustawa tego wprost nie stanowi a rozporządzenie wykonawcze w tej części ewidentnie wykracza poza ustawowe upoważnienie. Ponownie dodała, że jeśli nawet zgodzić się z założeniem, iż dochody z zatrudnienia w [...] r. dolicza się do przeciętnego dochodu rodziny z [...] r., to i tak powinno być oczywiste, że dochód uzyskany w [...] r. powinien być obliczony jako przeciętny dochód miesięczny. Ponadto podniosła, że rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, który zawiera upoważnienie do określenia w rozporządzeniu m.in. sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych. W delegacji ustawowej nie mieści się zatem dokonywanie konkretyzacji pojęcia "dochód dziecka" zamieszczonego w art. 5 ust. 4a w związku z art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w taki sposób, że jest to dochód z pierwszego miesiąca zatrudnienia. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należało, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Natomiast na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając zgodnie z powyższą regulacją, skargę M. G., stwierdzić należało, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] r., nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego ani też naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, zostało przeprowadzone na wniosek M. G. o stwierdzenie nieważności – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - ostatecznej decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. stwierdziło, że podniesiony we wniosku skarżącej zarzut nie mógł być uznany za przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Według treści wymienionego zarzutu, przy wydaniu decyzji z dnia [...] r. o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego, doszło do rażącego naruszenia prawa tj. przepisu art. 3 pkt 2 i pkt 24 lit. c oraz art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych i w konsekwencji doszło do nieprawidłowego obliczenia dochodu rodziny poprzez zsumowanie przeciętnego dochodu miesięcznego członków rodziny, osiągniętego w [...] r. z dochodem z jednego miesiąca [...] r. uzyskanym przez T. G., bez przeliczenia tego dochodu na przeciętny okres miesięczny. Ponadto od [...] r. wyżej wymieniony jest zatrudniony w niższym wymiarze czasu pracy i za niższym wynagrodzeniem. W ramach rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, w uzasadnieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazano, że na podstawie art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy i zgodnie z § 2 ust. 2 lit. m i § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. (Dz.U. Nr 105, poz. 881), w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny. Na tę okoliczność zgodnie z § 2 ust. 2 lit. m wymienionego rozporządzenia, strona przedkłada dokument lub oświadczenie określające wysokość uzyskanego przez członka rodziny dochodu z pierwszego pełnego miesiąca. Wobec tego – jak stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze - organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy obliczył dochód rodziny, bowiem zsumował dochody członków rodziny uzyskane w [...] r., następnie podzielił przez 12 miesięcy i do miesięcznego dochodu dodał uzyskany dochód z pierwszego miesiąca przepracowanego przez T. G. W ten sposób obliczony dochód przekroczył kryterium dochodowe rodziny tj. 583 zł. o [...] zł. (tj. 4 osoby x [...] zł.) i wyniósł [...] zł. Jednocześnie organ podniósł, że w art. 3 pkt 23 w sposób wyczerpujący zostały wymienione okoliczności oznaczające utratę dochodu. Jednakże utratą dochodu nie jest obniżenie wynagrodzenia. W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., podniesiony we wniosku skarżącej zarzut nie mógł być uznany za przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji. Przeprowadzając kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, stwierdzić należało, że została wydana w wyniku prawidłowej oceny w zakresie podstaw stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślenia wymaga, że według przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – powołanego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji – organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie dokonanie oceny ważności decyzji w świetle stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Z ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego, przeprowadzonych w ramach postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...] r. dotyczącej odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego, wynikało, że podstawą wymienionej decyzji ostatecznej było obliczenie dochodu rodziny, które było zgodne z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych i rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. W konsekwencji trafnej wykładni i prawidłowego zastosowania wymienionych przepisów zsumowany został przeciętny dochód miesięczny członków rodziny, osiągnięty w [...] r. z dochodem z jednego miesiąca [...] r. uzyskanym przez T. G. – bez przeliczenia tego dochodu na przeciętny okres miesięczny. Powyższe ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały wskazane jako uzasadnienie rozstrzygnięcia tego organu o braku podstaw do stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji ostatecznej. Należało w pełni podzielić przytoczoną ocenę Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podkreślając jednocześnie, że jej podstawą było stwierdzenie zgodności ostatecznej decyzji z zastosowanymi przy jej wydaniu przepisami prawa. Nie ulega więc wątpliwości, że nie może być mowy o wypełnieniu przesłanki stwierdzenia nieważności – którego podstawą według art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest tylko rażące naruszenie prawa – w sytuacji gdy w ogóle nie doszło do naruszenia prawa. W szczególności nie mógł być uwzględniony zarzut podniesiony we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, że sprzeczne z celem uregulowań ustawowych jest zsumowanie kwoty przeciętnego dochodu miesięcznego członków rodziny, osiągniętego w [...] r. z dochodem z jednego miesiąca [...] r. uzyskanym przez członka rodziny, bez przeliczenia tego dochodu na przeciętny okres miesięczny. Podkreślenia bowiem wymaga, że poza zakresem postępowania, toczącego się w wyniku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, pozostaje ocena celu regulacji ustawowych. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy wystąpiła jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Natomiast w ramach rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, wskazującego jako przyczynę nieważności rażące naruszenie prawa, ma miejsce kontrola, czy przy wydaniu przedmiotowej decyzji doszło do ewidentnego uchybienia przepisom prawa. Podkreślić bowiem w tym miejscu należało, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu (por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986, Nr 1, s. 66 –71). Ponadto w wyroku z dnia 2 lutego 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, a więc, że decyzja w sposób kwalifikowany została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 489/05 LEX nr 196694). Rozpoznając skargę wniesioną w niniejszej sprawie, podzielić zatem należało przedstawiony wyżej pogląd – jednolicie reprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Powyższe określenie przedmiotu i zakresu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, odnosi się również do zarzutu skarżącej, że zasadniczą wątpliwość budzi, czy do przeciętnego dochodu rodziny z [...] r. należy doliczyć jakikolwiek dochód członka rodziny osiągnięty w [...] r. Zdaniem skarżącej, ustawa tego wprost nie stanowi, a rozporządzenie wykonawcze w tej części ewidentnie wykracza poza ustawowe upoważnienie. Odnośnie tego zarzutu podkreślić ponadto należało, że organy administracji - w postępowaniu prowadzonym w ramach regulacji art. 156 K.p.a. – przeprowadzają - w zakresie ograniczonym do szczególnie ciężkich uchybień - kontrolę decyzji, a nie kontrolę zgodności z upoważnieniem ustawowym aktów normatywnych niższego rzędu. Co więcej - zgodnie z art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a więc nie są uprawnione do odmowy zastosowania poszczególnych przepisów. Unormowanie powyższe wprowadza bowiem obowiązek wydawania rozstrzygnięć na podstawie przepisów prawa, bez jakichkolwiek wyłączeń w tym zakresie. Wobec powyższego, zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja tego samego organu, zostały wydane w wyniku ustalenia istotnych okoliczności w zakresie oceny, czy przy wydaniu ostatecznej decyzji o odmowie świadczeń rodzinnych, doszło do rażącego naruszenia prawa. Organ administracji rozpatrujący niniejszą sprawę, nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i nie naruszył przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze przytoczone na wstępie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uznać należało, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a wobec tego została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a. SW