II OSK 489/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Gorczycka – Muszyńska, Sędziowie NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.), Andrzej Gliniecki, Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 listopada 2004r., sygn. akt II SA/Lu 1444/03 w sprawie ze skargi Spółki Akcyjnej P. w W. w likwidacji na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] grudnia 2001 nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej zwolnienia z opłat za usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 listopada 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. S.A. [...] w W. w Likwidacji na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] grudnia 2001 r. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...].11.2001 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] października 1996 roku w części dotyczącej zwolnienia z opłat za usunięcie 498 drzew. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przedstawił przebieg postępowania administracyjnego i wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławczego badając zgodność z prawem ostatecznej decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] października 1996 roku stwierdziło, że decyzja w części, w której organ zwolnił od uiszczenia opłat w kwocie 894.510,80 zł za usunięcie 498 drzew została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ponieważ przepisy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nie dawały organowi podstawy do wydania decyzji o zwolnieniu z opłat. Ponadto przepisy tejże ustawy nie uprawniały właściwych organów do prowadzenia negocjacji z wnioskodawcą ubiegającym się o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew, pod kątem ustalenia opłat o zmniejszonej wysokości w stosunku do kwot wynikających z przepisów ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz rozporządzenia z dnia 27 grudnia 1993 roku w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian (Dz. U. Nr 133, poz. 638 z późn. zm.). Obowiązek pobierania opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzenie w nim zmian wynikał z ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Ustalony w art. 86 ust. 2 pkt 3 tej ustawy obowiązek pobierania opłat za usuwanie drzew, podlegał pewnym wyjątkom od tej ogólnej zasady odpłatności, lecz określonym w powyższej ustawie. W art. 86d ust. 1 ustawy, ustawodawca przewidział dziewięć przypadków, w których opłata za usuwanie drzew od jednostek organizacyjnych nie była pobierana. Ponadto ustawodawca nie przewidywał oprócz wynikających z powyższego przepisu żadnych okoliczności uzasadniających nie pobieranie opłat, a zwłaszcza sytuacji pozwalających na zastosowanie przez organ instytucji zwolnienia z opłat za usuwanie drzew. Dlatego też w razie stwierdzenia usunięcia drzew przez jednostkę organizacyjną wójt gminy zobowiązany był do ustalenia opłaty przy udzielaniu zezwolenia na usunięcie drzew. Z tych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż badana decyzja, jako w części wydana bez podstawy prawnej, nie mogła być akceptowana, a istnienie tej wady powodowało konieczność stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sąd I instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia 8 stycznia 2002 roku wydanym przez Wójta Gminy P. z urzędu na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. dokonano sprostowania w treści decyzji z dnia [...] października 1996 roku w sprawie zezwolenia Centralnej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowej na wycinkę drzew prostując błąd rachunkowy w ten sposób, że zamiast liczby : "498" powinna być liczba "500". Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na powyższą decyzję stwierdził, iż przepis art. 86d ust. 1 pkt 8 cyt. ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska mógł stanowić materialnoprawną podstawę do orzekania o zwolnieniu z opłat w sprawach naturalnych samosiewów drzew i krzewów. Świadczy o tym w szczególności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 listopada 1997 roku (sygn. akt II SA/Wr 1467/96 opublik. OSP 1998 r. z 12, poz. 212). Teza tego orzeczenia stanowi, że "przepis art. 86d ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 roku o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 z późn. zm.) należy rozumieć w ten sposób, że o tymczasowości posadzenia drzew lub krzewów, od której uzależnione jest zwolnienie od opłat za usuwanie za zezwoleniem organu administracji drzew i krzewów z określonego terenu, przesądza przeznaczenie tego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji opłat tych nie pobiera się również za usuwanie drzew i krzewów wyrosłych w wyniku samosiewu na gruncie przeznaczonym w planie na inne cele niż zadrzewienie lub zakrzewienie". Odmienne stanowisko przyjęła Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1999 roku (sygn. akt OPS 3/99 ONSA 1999, z.4, poz. 117) podjęta z powodu występujących rozbieżności w tym zakresie w orzecznictwie NSA. Wynikało z niej, że "naturalne samosiewy drzew i krzewów nie są drzewami i krzewami posadzonymi tymczasowo w rozumieniu art. 86d ust.1 pkt 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 roku o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.). Powyższe rozbieżności istniejące w dacie wydania badanej decyzji powodowały zdaniem Sądu I instancji, że w pełni dopuszczalna była wykładnia celowościowa i systemowa, która dopuszczała powołanie jako materialnoprawnej podstawy do zwolnienia z opłat za wycięcie drzew będącymi tzw. naturalnymi samosiewami art. 86d ust. 1 pkt 8 cyt. ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Ponadto Sąd stwierdził, iż spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Rozstrzygający dla oceny czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan prawny obowiązujący w dniu wydania danej decyzji. Oznacza to, że na taką ocenę nie ma wpływu nie tylko późniejsza zmiana prawa, lecz i oczywiście zmiana interpretacji tego prawa (wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1997 roku sygn. akt III SA 1134/96). W tej sytuacji zdaniem Sądu błędny jest pogląd zawarty w zaskarżonej decyzji, że organ orzekał na "pozornej" materialnoprawnej podstawie co oznacza, że w tej sprawie nastąpiło naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" , art. 152 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak na wstępie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej. Strona skarżąca zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego art. 86d ust. 1 pkt 8 ustawy 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz. U. z 1994r. Nr 49, poz. 196/ w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie i przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia w części nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] października 1996 r. 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza: - art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że w postępowaniu przed Kolegium doszło do naruszenia przepisów postępowania bez wskazania jednak jakie to przepisy postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej naruszone, - art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błąd w ustaleniach faktycznych mający odzwierciedlenie w tej części uzasadnienia, w której Sąd przedstawił stan sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżące Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi 2. zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż Sąd I instancji przedstawiając zarzut o naruszeniu przed Kolegium prawa procesowego w stopniu mającym istoty wpływ na wynik sprawy powinien był wykazać, jakich uchybień w zakresie przepisów postępowania administracyjnego Samorządowego Kolegium Odwoławcze dopuściło się oraz wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia tych przepisów postępowania to rozstrzygnięcie sprawy byłoby inne. Zdaniem Kolegium Sąd nie dokonał porównania ustalonego stanu prawnego z niewątpliwym stanem faktycznym sprawy, co powoduje, iż Sąd dopuścił się błędu w ustaleniach faktycznych sprawy, mimo obowiązku wynikającego z art. 141 § 1 ustawy o Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to przepis obliguje sąd do zwięzłego przedstawienia stanu sprawy w uzasadnieniu orzeczenia, co możliwe jest dopiero po uprzednim jego prawidłowym ustaleniu. W ocenie strony skarżącej przepisy dotyczące obowiązku naliczania opłat nie pozostawiały wątpliwości, że zawsze w razie stwierdzenia zamiaru usunięcia drzew przez jednostkę organizacyjną wójt gminy zobowiązany był do ustalenia opłaty przy udzielaniu zezwolenia na usunięcie drzew. Zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska / Dz. U. z 1994r. Nr 49, poz. 196/ jednostki organizacyjne ponosiły opłaty za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian i opłaty te pobierane były m.in. za usuwanie drzew i krzewów /ust. 2 pkt 3 tego artykułu/. Organ I instancji w ramach swoich władczych uprawnień nie miał prawa w żadnej sytuacji zwolnić z opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska polegającego na usuwaniu drzew, bowiem ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska nie przewidywała takiej instytucji. Zwolnienie z opłat było wynikiem negocjacji organu z wnioskodawcą - PKP, w wyniku których strona wpłaciła na rzecz gminnego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej kwotę 100 000 zł, a organ wydał decyzję o zwolnieniu z opłat. W celu nadania swoim bezprawnym działaniom umocowania prawnego w podstawie prawnej decyzji został przywołany art. 86d ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. W świetle powyższych ustaleń stanowisko Sądu, o błędności poglądu Kolegium co do orzekania przez organ I instancji na pozornej materialnoprawnej podstawie jest całkowicie chybiony i nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym. Kolegium analizowało badaną decyzję również pod kątem zaistnienia drugiej przyczyny nieważności wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. czyli wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, stwierdzając że przy takim założeniu, decyzja orzekającą o zwolnieniu z opłat dotknięta jest tą wadą. Brak było podstaw prawnych do zastosowania art. 86d ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, bezsporne było bowiem w sprawie, że drzewa, o zezwolenie na wycięcie których ubiegała się [...], były samosiewami. W art. 86d ust. 1 powyższej ustawy, ustawodawca wskazał dziewięć enumeratywnie wyliczonych przypadków, zaistnienie których powodowało, że opłata za usuwanie drzew od jednostek organizacyjnych nie była pobierana. Jeden z takich przypadków przewidywał, że nie pobierało się opłat za usuwanie drzew, które posadzono tymczasowo na terenach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele nie przewidujące zadrzewień lub zakrzewień (art. 86d ust. 1 pkt 8). Strona skarżąca stwierdziła, iż Sąd przeszedł do porządku nad faktem, że z badanej decyzji Wójta Gminy P. ani też z przedłożonego materiału dowodowego nie wynika, że organ dokonywał analizy sprawy w toku zwykłego postępowania pierwszoinstancyjnego pod kątem występowania przesłanek wynikających z art. 86d ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Następnie sprzecznie z ustaleniami stanu faktycznego sprawy przyjął, że organ ten po analizie sprawy wydając badaną decyzję, opowiedział się za jedną z możliwych równorzędnych interpretacji dla uzasadnienia, której przywołał oparte na prawidłowej wykładni argumenty. Tym samym Sąd przypisał organowi czynności procesowe, których nie przeprowadził ograniczając się do czysto teoretycznych rozważań co do instytucji stwierdzenia nieważności decyzji. Mając na uwadze powyższe okoliczności Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wnioski zawarte w skardze kasacyjnej są zasadne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. Spółka Akcyjna w W. stwierdziły, iż decyzja Wójta Gminy P., zwalniająca poprzednika prawnego P. S.A. - [...] w W. od wniesienia opłat za usunięcie drzew, wydana została na podstawie obowiązującego przepisu prawa materialnego - art. 86d ust 1 pkt 8 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, spełniała przesłanki wymienione w tym przepisie. Sprawą bezsporną było, iż plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał przeznaczenie przedmiotowego terenu pod inwestycje kolejowe i nie przewidywał na tym obszarze terenów zielonych. Natomiast rozbieżności odnosiły się do użytego w ustawie określenia drzewa posadzone tymczasowo, tzn. czy subsumpcją tego przepisu mogą zostać objęte również samosiewy. Zarówno w orzecznictwie NSA, jak i w doktrynie przychylano się do interpretacji, iż postanowienia tego przepisu obejmują również samosiewy. Zważywszy na powyższe okoliczności P. Spółka Akcyjna w W. stwierdziły, iż wniesiona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Tak więc rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej ogranicza zakres rozstrzygania i jednocześnie zobowiązuje do oceny zarzutów sformułowanych w tej skardze. Dotyczy to w pierwszej kolejności zarzutu w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 86d ust. 1 pkt 8 ustawy 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994r. Nr 49, poz. 196 ze zm. -dalej zwaną ustawą o ochronie i kształtowaniu środowiska), w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie i przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia w części nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] października 1996 r. Przedstawionego wyżej zarzutu skargi kasacyjnej nie można podzielić. Stosownie do treści art. 86 d ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji tj. w dniu [...] października 1996 r. nie pobiera się opłat za usuwanie drzew, które posadzono tymczasowo na terenach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele nie przewidujące zadrzewień lub zakrzewień. Przedstawione w zaskarżonym wyroku wywody dotyczące kwestii skutków interpretacji przepisów wynikały z faktu, iż drzewa na których wycięcie udzielono zezwolenia były samosiewem. Trafnie wskazał Sąd I instancji, iż do dnia 21 czerwca 1999 roku zarówno w rozstrzygnięciach organów administracji, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego występowała rozbieżność interpretacji pojęcia "nasadzeń tymczasowych" zawartego w przepisie art. 86d ust.1 pkt 8 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Dopiero uchwała składu siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1999 roku (sygn. akt OPS 3/99 ONSA 1999, z.4, poz. 117) podjęta właśnie z powodu występujących rozbieżności w tym zakresie w orzecznictwie Sądu wpłynęła na zmianę interpretacji pojęcia "nasadzeń tymczasowych" zawartego w omawianym przepisie. Wynikało z niej, że "naturalne samosiewy drzew i krzewów nie są drzewami i krzewami posadzonymi tymczasowo w rozumieniu art. 86d ust.1 pkt 8 ustawy ochronie i kształtowaniu środowiska. W tej sytuacji nie można było podzielić stanowiska strony skarżącej, że decyzja z dnia [...]. 10. 1996 r. jest dotknięta wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, a więc, że decyzja w sposób kwalifikowany została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższy pogląd był też prezentowany w niniejszej sprawie zarówno przez Sąd I instancji, jak i stronę skarżącą. Stanowisko to wynika również z dotychczasowego orzecznictwa Sądu, w tym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia1994 roku (sygn. akt III SA 640/94) i z dnia 28 sierpnia 1996 roku (sygn. akt SA/Łd 1612/95), w których to orzeczeniach stwierdzono, iż odmienność wykładni przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności danej decyzji. Taki pogląd wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny w swych kolejnych wyrokach z dnia 6.02.1995 r. w sprawie II S.A. 1531/94 ( opubl. ONSA 1996/1/37), z dnia 18. 06. 1997r. w sprawie II S.A. 422/96 ( opubl. Pr. Bankowe 1998/4/27), z dnia 17.09.1997 r. w sprawie III S.A. 1425/96 ( LEX nr 32626), z dnia 28.11.1997r. w sprawie III S.A. 1134/96 ( opubl. ONSA 1998/3/101), z dnia 23.01.1998r. w sprawie II S.A. 1159/97 (LEX nr 41920), z dnia 14.04.1999r. w sprawie V S.A. 870/98 (LEX nr 50194), z dnia 9.03.2000r. w sprawie I S.A./Ka 1582/98 (LEX nr 42914), z dnia 18.01.2002 r. w sprawie I S.A. 1506 /00 (LEX nr 81968 ). Nie sposób też podzielić stanowiska strony skarżącej, iż organ orzekał na "pozornej" materialnoprawnej podstawie prawnej, bowiem przepis wskazany w decyzji z dnia [...] października 1996 r. funkcjonował w obrocie prawnym, a kwestią poddaną w wątpliwość w decyzji zaskarżonej było czy przepis ten miał w określonej sprawie zastosowanie. Można więc byłoby w sprawie mówić ewentualnie o rażącym naruszeniu prawa, gdyby nie kwestie, dla których zaistnienia i tej przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji zasadnie wykluczył. Z tych względów należy podzielić stanowisko Sądu I instancji co do błędnego poglądu strony skarżącej, że w tej sprawie badana decyzja z dnia [...] października 1996 r. wydana została na "pozornej" materialnoprawnej podstawie. Przepisem prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy, którego naruszenie organowi zarzucił Sąd I instancji był omawiany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym nie jest również uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Z uchybieniem naruszenia normie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wiąże się w przedmiotowej sprawie naruszenie w zaskarżonej decyzji prawa materialnego tj. art. 86d ust.1 pkt 8 ustawy ochronie i kształtowaniu środowiska z przyczyn przedstawionych w zaskarżonym wyroku. Z uwagi na to, że naruszenie to miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, to Sąd I instancji poza przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. winien był wskazać również art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. Brak jednakże wskazania, jako jednej z podstaw prawnych zaskarżonego wyroku tegoż przepisu pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Należy podkreślić, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym, utrwalony jest pogląd iż organ administracji wszczynając postępowanie w sprawie nieważności decyzji administracyjnej "wszczyna postępowanie w nowej sprawie," w której nie orzeka jednak co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczącym istoty sprawy" (B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz,wyd.5,Warszawa 2003,s.703-704 i powołane tam wyroki). Z powyższych względów uznać za chybiony trzeba zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błąd zdaniem strony skarżącej w ustaleniach faktycznych mający odzwierciedlenie w tej części uzasadnienia, w której Sąd przedstawił stan sprawy. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące " błędu w ustaleniach faktycznych" mogą być rozważane jedynie w takim zakresie w jakim Sąd postępowanie wyjaśniające mógł przeprowadzić, bowiem w postępowaniu "nieważnościowym" - nowym w stosunku do postępowania w którym zapadła ostateczna decyzja administracyjna - organy orzekające, a także Sąd, nie są władne rozstrzygać o istotnych dla spraw zakończonych decyzjami ostatecznymi kwestiach i przeprowadzać postępowania wyjaśniającego co do całokształtu sprawy. W postępowaniu "nieważnościowym" dopuszczalne jest bowiem orzekanie tylko w granicach wyznaczonych przepisem art.156 k.p.a. i tylko w tych granicach prowadzić postępowanie wyjaśniające. Koniecznym jest też zauważenie, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z uwagi na skład tego organu, wydana została z uchybieniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co wyczerpuje dyspozycję przepisu art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. W konsekwencji więc jako podstawę prawną wydania zaskarżonego wyroku należało też wskazać art. 145 § 1 pkt 1 b p.p.s.a. Jednakże również pominięcie tej podstawy prawnej wobec treści zaskarżonego wyroku pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Z przytoczonych względów skarga kasacyjna na mocy art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.