II OSK 1894/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 sierpnia 2007 r. sygn. akt III SA/Łd 440/07 w sprawie ze skargi Województwa Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Województwa Ł. w sprawie zatwierdzenia zmian do Statutu Szpitala Wojewódzkiego w P. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Województwa Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ł. z dnia [...], nr [...], którym stwierdzono nieważność uchwały Zarządu Województwa Ł. w sprawie zatwierdzenia zmian do Statutu Szpitala Wojewódzkiego w P.. Z akt sprawy wynika, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Wojewoda Ł. stwierdził nieważność uchwały nr [...] Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia zmian Statutu Samodzielnego Szpitala Wojewódzkiego im. [...] w P.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że uchwała rozszerza zakres działalności medycznej prowadzonej przez szpital, wprowadzając do jego statutu nową komórkę organizacyjną – pracownię rezonansu magnetycznego. Zdaniem organu nadzoru uchwała narusza art. 18 pkt 19 lit f ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, oz. 1590 ze zm.), który stanowi, iż do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących tworzenia, przekształcania i likwidowania wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Rozszerzenie działalności Szpitala Wojewódzkiego w P. stanowi niewątpliwie jego przekształcenie w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) i dotyczy spraw majątkowych, organem właściwym do podjęcia aktu przekształcenia był zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa Sejmik Województwa Ł., a nie Zarząd Województwa Ł.. Skargę do sądu administracyjnego wniosło Województwo Ł. zarzucając naruszenie art. 82 ust. 1 i 5 ustawy o samorządzie województwa, polegające na błędnym uznaniu, że uchwała Zarządu Województwa Ł. nr [...] z dnia [...] jest sprzeczna z prawem i narusza prawo w sposób istotny- art. 18 pkt 19 lit f tej ustawy, oraz że uchwała ta stanowi uchwalę w sprawach majątkowych województwa, art. 171 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 79 ustawy o samorządzie województwa poprzez naruszenie zasady sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym wyłącznie z punktu widzenia legalności. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę Województwa Ł. wskazał, że w niniejszej sprawie spór prawny dotyczył kwestii odpowiedzi na pytanie, w jakim trybie należy dokonywać zmian w zakresie działalności zakładu opieki zdrowotnej, gdy zmiana polega na rozszerzeniu działalności tego zakładu w związku z utworzeniem nowej komórki organizacyjnej udzielającej świadczeń zdrowotnych, w tym wypadku Pracowni rezonansu magnetycznego. Z przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (art. 36) wynika, że każde działanie, które ma prowadzić do utworzenia, przekształcenia lub likwidacji zakładu opieki zdrowotnej przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy) wymaga uchwały właściwego organu takiej jednostki. Uzasadnione jest stanowisko, że zmiana zakresu usług świadczonych przez Samodzielny Szpital Wojewódzki w P., polegająca na rozszerzeniu działalności o dodatkowe świadczenia zdrowotne wykonywane w Pracowni rezonansu magnetycznego, powinna być dokonana stosowną uchwałą Sejmiku Województwa Ł., wydaną na podstawie art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej w zw. z art. 18 pkt 19 lit. f i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Zgodnie z art. 41 ustawy o samorządzie województwa do zarządu należy wykonywanie zadań należących do samorządu województwa, z wyjątkiem tych, które przez ustawę zostały zastrzeżone na rzecz sejmiku województwa lub wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. W ustawie o zakładach opieki zdrowotnej nie wskazano, do którego z organów jednostki samorządu terytorialnego należy kompetencja w podejmowaniu uchwał w przedmiocie określonym w art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, jednak z przepisów samorządowych ustaw ustrojowych wynika, że są to kompetencje organów uchwałodawczych. W przepisie art. 18 pkt 19 lit. f ustawy o samorządzie wojewódzkim do kompetencji sejmiku zaliczone zostało podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących tworzenia, przekształcania i likwidowania wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Wobec tego poszerzenie zakresu działalności szpitala, jako mieszczące się w zakresie pojęcia " przekształcenia" powinno przybrać formę uchwały sejmiku. W wyniku podjęcia przez Zarząd Województwa Ł. uchwały nr [...] w skład struktury Zakładu Diagnostyki Obrazowej Samodzielnego Szpitala Wojewódzkiego im. [...] w P. włączono utworzoną Pracownię rezonansu magnetycznego. Oznacza to, zdaniem Sądu, że w istocie, mimo iż formalnie przedmiotem zakwestionowanej uchwały była zmiana statutu wymienionego Szpitala, a zatem zmiana aktu normatywnego o charakterze wewnętrznym (zakładowym), to w istocie nastąpiło na skutek tej uchwały przekształcenie publicznego zakładu opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej z pominięciem ustawowego trybu. Sąd podkreślił także, że akty prawne dotyczące tworzenia, przekształcania i likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej wydawane przez jednostki samorządu terytorialnego są aktami normatywnymi i podlegają ogłoszeniu, jako akty prawa miejscowego, zgodnie zaś z art. 18 ust. 1 i art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa do stanowienia aktów prawa miejscowego uprawniony jest wyłącznie sejmik województwa. Skoro zatem uchwała prawo narusza, to bez względu na wagę takiego naruszenia rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające jej nieważność jest właściwe. Dokonanie w trybie zatwierdzenia zmian w Statucie Samodzielnego Szpitala Wojewódzkiego im. [...] w P. przekształcenia w strukturze organizacyjnej tego Szpitala i w konsekwencji przekształceń w zakresie zadań (świadczeń zdrowotnych) nie może być, zdaniem Sądu, uznane za zgodne z przepisem art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. W skardze kasacyjnej od tego wyroku zarzucono naruszenie przepisu art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej w zw. z art. 16 ust. 1, art. 18 pkt 19 lit f oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przyjęcie, że uchwała nr [...] Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia zmian Statutu Samodzielnego Szpitala Wojewódzkiego im. [...] w P. stanowi uchwałę z zakresu przekształcenia samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej i powinna być podjęta przez sejmik województwa, art. 82 ust. 1 i ust. 5 ustawy o samorządzie województwa poprzez błędne przyjęcie, że uchwała nr [...] Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] jest sprzeczna z prawem i narusza prawo w sposób istotny, art. 171 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 79 ustawy o samorządzie województwa poprzez błędne uznanie, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ł. z dnia [...], nr [...] nie narusza zasady sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym wyłącznie z punktu widzenia legalności. Z powyższych przyczyn wniesiono o zmianę na podstawie art. 188 p.p.s.a. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i uchylenie na podstawie art. 148 p.p.s.a. rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Ł. z dnia [...] w całości oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, w przepisie art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie chodzi o reorganizację wewnętrzną tej placówki, lecz o przekształcenie w sensie prawnym, czyli np. podział lub połączenie z innym podmiotem albo zmianę formy prawnej. Z art. 35b ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wynika, że publiczny zakład opieki zdrowotnej, utworzony przez organy podmioty określone w art. 8 ust. 1 pkt 1-3b, prowadzony jest, co do zasady, w formie samodzielnego zakładu, pokrywającego z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów koszty działalności i zobowiązań. Jednakże w myśl art. 35c ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej organ, który utworzył zakład, może podjąć decyzję o jego prowadzeniu w formie jednostki budżetowej lub zakładu budżetowego, jeżeli prowadzenie tego zakładu w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej byłoby niecelowe. Uznać należy, że możliwa jest też sytuacja odwrotna, tj. przekształcenie zakładu lub jednostki budżetowej w samodzielny zakład opieki zdrowotnej. Z kolei z art. 36a, art. 36b ust. 1 i 3 oraz art. 43 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wynika, że istnieje takie "przekształcenie zakładu", w wyniku którego "ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych". Możliwe zatem jest przekształcenie bez likwidacji zakładu, jak też połączone z likwidacją zakładu lub jego części, nadto w art., 53a ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej mówi się o tym, że "podmiot, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej, może pozbawić zakład składników przydzielonego lub nabytego mienia w przypadku połączenia albo podziału albo przekształcenia zakładu, przeprowadzanych na zasadach określonych w ustawie". Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis ten zdaje się wskazywać, iż szczególną formą przekształcenia, o którym mowa w art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, będzie pozbawienie zakładu składników jego mienia. Przez przekształcenie należy rozumieć, obok podziału lub połączenia, zmianę formy prawnej prowadzenia zakładu – nie zaś wewnętrzną reorganizację instytucji. W żadnym wypadku nie można uznać, że utworzenie w ramach Zakładu Diagnostyki Obrazkowej (w ramach jednostki organizacyjnej Szpitala) nowej, wewnętrznej komórki – Pracowni Rezonansu Magnetycznego jest "przekształceniem" publicznego zakładu opieki zdrowotnej, o którym mowa w art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że w sprawie doszło do naruszenia art. 36 powołanej ustawy, art. 16 ust. 1 i art. 18 pkt 19 lit f ustawy o samorządzie województwa. Tym samym Sąd naruszył art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, który ustanawia domniemanie właściwości zarządu województwa we wszystkich sprawach samorządu województwa niezastrzeżonych na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Tym samym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi oddalający skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ł. z dnia [...] narusza również art. 82 ust. 1 i ust. 5 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 171 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 79 ustawy o samorządzie województwa. Pismem z dnia 26 listopada 2007 r. Wojewoda Ł. wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną, domagając się jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, podzielając stanowisko Sądu przedstawione w wyroku. Województwo Ł. w piśmie z dnia 12 marca 2008 r. podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem sporu prawnego – co wynika ze wskazanych jako naruszone przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej( Dz.U. z 2007 r., Nr 14,poz.89 ) i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r.,Nr 142,poz. 1590 ze zm.) – jest budzący od lat w orzecznictwie ,praktyce i piśmiennictwie wiele wątpliwości spór dotyczący rozumienia pojęcia "przekształcenia" , które to rozumienie rzutuje na określenie organów właściwych do dokonania przekształcenia. Spór ten, na gruncie rozpoznawanej sprawy, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy utworzenie , w strukturze organizacyjnej samodzielnego zakładu opieki społecznej, nowej jednostki organizacyjnej, połączone z rozszerzeniem zakresu udzielanych świadczeń , może być traktowane jako przekształcenie o jakim mowa w art.18 pkt 19 f ustawy o samorządzie województwa. Na wstępie należy przypomnieć, że w utrwalonym już orzecznictwie przyjmuje się , że uchwała organu samorządu terytorialnego dotycząca utworzenia, przekształcenia i likwidacji zakładu opieki zdrowotnej jest aktem prawa miejscowego, nie jest natomiast takim aktem uchwała dotycząca zatwierdzenia statutu samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej lub zmian w tym statucie (taka uchwała jest uznawana za akt prawa wewnętrznego). Jest to istotne w sytuacji gdy ustawa o zakładach opieki zdrowotnej nie określa który z organów jednostki samorządu terytorialnego , stanowiący czy wykonawczy , jest właściwy do podjęcia uchwały o utworzeniu, przekształceniu i likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej a w świetle art. 89 ustawy o samorządzie województwa organem właściwym do stanowienia aktów prawa miejscowego jest sejmik województwa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię przyjętą w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 marca 2004 r. ( SA/Wr 3095/01 ) i z dnia 22 marca 2006 r.(III Sa/Wr 585/05 ) oraz w wyroku NSA 12 lipca 2007 r.(II OSK 662/07)oraz w wyroku OSK 1828/04. W świetle przywołanych wyroków zastosowanie trybu zmiany statutu do dokonania zmian i przekształceń publicznego zakładu opieki zdrowotnej stanowi naruszenie prawa, które jest podstawą do zastosowania sankcji nieważności uchwały a rozszerzenie sfery usług świadczonych przez publiczny zakład opieki zdrowotnej, który utworzyła jednostka samorządu terytorialnego, mieści się w zakresie "przekształcenia" w rozumieniu art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, a więc wymaga uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego. Rozszerzenie sfery usług świadczonych przez publiczny zakład opieki zdrowotnej musi być na płaszczyźnie prawnej traktowane podobnie jak ograniczenie tej sfery a taka sytuacja rzutować musi na rozumienie pojęcia przekształcenia. Nie można zgodzić się z takim rozumieniem "przekształcenia" które prowadzić może do sytuacji gdy zmiana struktury organizacyjnej publicznego zakładu, powiązana z rozszerzeniem zakresu świadczeń , nastąpi w drodze zmiany aktu wewnętrznego. Istnienie publicznego zakładu opieki zdrowotnej o określonym w akcie założycielskim (uchwale organu stanowiącego j.s.t. będącej aktem prawa miejscowego) zakresie świadczeń zdrowotnych rodzi dla podmiotów którym świadczenia zdrowotne są udzielane - publiczne prawa podmiotowe. Ich wyrazem jest m.in. przepis art. 43 ustawy o zoz, określający szczegółowo tryb i warunki likwidacji zakładów opieki zdrowotnej oraz w ust. 3 wprowadzający zasadę odpowiedniego stosowania tego trybu do przekształceń zakładu , jeżeli w wyniku przekształcenia ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu. Takich zabezpieczeń nie ma w sytuacji gdy przekształcenie zakładu powiązane jest z rozszerzeniem zakresu świadczeń nie w akcie prawa miejscowego ale w wyniku zmian statutu zakładu opieki zdrowotnej. Likwidacja tak uregulowanych świadczeń nie będzie rodziła publicznych praw podmiotowych, nie mogą one bowiem być wywodzone z aktów prawa wewnętrznego a ponadto , możliwość ich likwidacji nie będzie ograniczona postanowieniami art. 43 ustawy o zoz. Jeśli w myśl powołanego art. 43 ust. 3 likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych jest formą przekształcenia zakładu to za taką formę należy uznać także takie przekształcenie , które będzie wiązać się z rozszerzeniem rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych. Przekształceniem takim nie będzie natomiast taka wewnętrzna zmiana organizacyjna publicznego zakładu opieki zdrowotnej (utworzenie lub likwidacja wewnętrznej komórki organizacyjnej ) która nie będzie prowadziła do rozszerzenia lub ograniczenia zakresu udzielanych świadczeń . Uchwała o zatwierdzeniu zmian w statucie jest aktem o charakterze wewnętrznym, regulującym strukturę, zadania i zasady działania zakładu opieki zdrowotnej. Regulacja ta nie odnosi się do praw i obowiązków innych podmiotów znajdujących się na zewnątrz i nie wywołuje żadnych zewnętrznych skutków prawnych. Taka uchwała, rozszerzająca zakres udzielanych świadczeń, musi być poprzedzona uchwałą o przekształceniu zakładu. Uchwała o zatwierdzeniu zmian w statucie podjęta bez wcześniej podjętej uchwały o przekształceniu publicznego zakładu opieki zdrowotnej narusza zatem prawo a naruszenie to ma istotne konsekwencje z punktu widzenia uprawnień odbiorców świadczeń. Tym samym skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw i w oparciu o przepis art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , należało ją oddalić.