II OSK 1531/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędziowie NSA Jerzy Bujko Jerzy Krupiński Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 222/06 w sprawie ze skargi M. J. i J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 222/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M. J. i J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd pierwszej instancji podał, iż na wniosek M. J. z dnia [...], Kierownik Wydziału Gospodarki Mieniem Komunalnym i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w N., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta N., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust.1, 2 i 4, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 z 2003 r. poz. 717 ze zm.) wydał w dniu [...] decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno - usługowego na działce nr [...] we wsi N.. W odwołaniu od powyższej decyzji M. i J. J. zarzucili, iż decyzja uchybia przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz nie określa charakteru planowanych usług (sklep spożywczy, usługi medyczne). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...], [...], wydaną na podstawie art. 59 ust.1, art. 60, art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji wskazał, iż zgodnie z zaleceniami zawartymi w poprzedniej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...], M. J. uzupełnił wniosek z dnia [...], w którym określił powierzchnię sklepu przeznaczoną pod zabudowę, charakterystykę zabudowy, ilość planowanych miejsc parkingowych i podał, że w planowanym budynku powstanie sklep spożywczo - przemysłowy, w którym sprzedawane będą artykuły spożywcze, przemysłowe, tzw. chemiczne oraz podstawowe artykuły gospodarstwa domowego. W uzgodnionym projekcie decyzji ustalającej warunki zabudowy inwestycji przewidziano, że budynek należy usytuować w odległości nie mniejszej niż 6 m od granicy pasa drogowego drogi gminnej, stanowiącej działkę nr [...], obręb N. i zorganizować zjazd na działkę inwestora z tej drogi (postanowienie z dnia [...], nr [...]). Ponadto zgodnie z § 3 ust. 1 w./w. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Sporządzona w przedmiotowej sprawie analiza spełnia te wymogi - prawidłowo oznaczono obszar analizowany i nie ma uchybień w części graficznej i opisowej. Także prawidłowo wykazane zostało spełnienie pozostałych warunków, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu zarzut nie określenia charakteru planowanych usług jest bezpodstawny, gdyż wnioskodawca w sposób szczegółowy wyjaśnił, jaki charakter będzie miała prowadzona w części parterowej działalność gospodarcza. Decyzja zawiera także postanowienia w tym zakresie w pkt 2 - warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. i J. J. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o umorzenie postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucili decyzjom organów obu instancji naruszenie: - art. 107 § 1 k.p.a. - decyzja organu I instancji nie zawiera oznaczenia organu administracji publicznej, który ją wydał; - art. 107 § 3 k.p.a. - brak uzasadnienia faktycznego odnoszącego się do obszaru analizowanego oraz brak wyjaśnienia, dlaczego stroną postępowania są B. K. oraz M. i J. J.; - art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. - Burmistrz N. nie zebrał w sposób rzetelny materiału dowodowego ( np. brak oględzin w terenie ); - art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym - decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno - usługowego nie powinna być wydana ze względu na brak kontynuacji funkcji zabudowy, jako że działki sąsiednie są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz budynkami garażowymi i gospodarczymi. Zdaniem skarżących organ I instancji nie ochronił ich interesu prawnego, o którym mowa art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Załącznik nr 2 do decyzji tego organu, zatytułowany "wynik analizy" jest niezgodny z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., nadto jest ogólnikowy, mało konkretny, zaś przyjęta przez Burmistrza analiza doprowadziła do wydania błędnego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał skargę za nieuzasadnioną. W ocenie Sądu pierwszej instancji przesłanki wydania zaskarżonej decyzji określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że decyzja organu I instancji zawiera oznaczenie organu uprawnionego do jej wydania - z widniejącej na niej pieczęci wynika, iż została wydana z upoważnienia Burmistrza Miasta N., a więc w jego imieniu - przez Kierownika Wydziału Gospodarki Mieniem Komunalnym i Rolnictwa. Podkreślił, iż w art. 107 § 1 k.p.a. wymienione są składniki decyzji, które służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego, zarówno jak i materialnego procesowego. Nie wszystkie z nich mają jednakowe znaczenie w określeniu tych elementów, niektóre są bardziej istotne niż pozostałe i ich pominięcie pozbawia akt pisemny charakteru decyzji administracyjnej. Za minimum elementów traktuje się cztery składniki decyzji: określenie autora, adresata, rozstrzygnięcie, podpis osoby reprezentującej organ ( wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9 -10, poz. 169). Decyzja organu I instancji zawiera wskazane wyżej elementy. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu II instancji, że decyzja administracyjna, w której zamiast prawidłowego oznaczenia organu będzie znajdowało się wskazanie na aparat pomocniczy tegoż organu, czyli jak w przedmiotowej sprawie Urząd Miejski, będzie decyzją wadliwą, jednak wadliwość ta nie będzie wpływała na ważność wydanej decyzji. Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji zawierają niezbędne elementy uzasadnienia faktycznego w zakresie obszaru analizowanego. Organ I instancji spełnił ten wymóg powołując się na informacje zawarte w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącej integralną część jego decyzji, informacje te znalazły się również w decyzji organu II instancji. Wyjaśnienie, dlaczego stroną postępowania są skarżący, czy też inne osoby, nie należało natomiast do niezbędnych składników uzasadnienia decyzji ( art. 107 § 3 k.p.a.). Sąd podkreślił, że sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, do kręgu stron postępowania zaliczyć należy właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości, na której ma być zlokalizowana inwestycja oraz właścicieli lub użytkowników wieczystych działek sąsiednich, gdyż postępowanie to wiąże się z ich interesem prawnym - oddziaływanie inwestycji ( por. uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia 25 września 1995.r. , VI SA 13/95, ONSA 1995/4/154 ). Działka skarżących, oznaczona nr [...], sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestora M. J., oznaczoną nr [...]. Sąd nie zgodził się z zarzutem nierzetelnie zgromadzonego materiału dowodowego, o czym ma świadczyć brak oględzin. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada bowiem na organ wydający decyzję o warunkach zabudowy obowiązku dokonania oględzin, chociaż w praktyce jest to często czynione przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, której powierza się sporządzenie projektu decyzji oraz analizy funkcji i cech zabudowy terenu, w ramach przygotowania analizy (art. 60 ust. 4). Organ I instancji, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., poinformował skarżących o wszczęciu postępowania w sprawie po uzupełnieniu wniosku przez inwestora, pouczył o prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz możliwości zgłoszenia uwag i wniosków dotyczących przedmiotowej inwestycji. Skarżący nie skorzystali z przysługujących im praw. Gdyby wówczas wskazali na potrzebę dokonania oględzin, to organ byłby zobowiązany taki wniosek uwzględnić. Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut, iż budynek mieszkalno-usługowy nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy jednorodzinnej. Wskazał, że kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić z już istniejącą funkcją; z momentem wykazania sprzeczności przestaje być dopuszczalna. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko stwierdzenie, iż planowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu, nie da się z nią pogodzić. W niniejszej sprawie istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, co nie oznacza, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Może to być każdy obiekt, który da się pogodzić z funkcją mieszkalną, np.: sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu o naruszeniu art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącego, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Sąd powołał stanowisko doktryny oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie rozumienia pojęcia "interes prawny" i uznał, że zarzuty zawarte w skardze oraz materiał dowodowy zebrany w sprawie nie wykazały, by projektowana rozbudowa naruszała interesy prawne skarżących. W ocenie Sądu skarżący niewątpliwie są zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie mogą tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa materialnego. Skarżący winni mieć na względzie, iż czynności realizowane na dalszych etapach procesu inwestycyjno-budowlanego podlegają reżimowi przepisów odrębnych, zwłaszcza przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), gdzie też znajdują się prawne gwarancje służące ochronie interesów osób trzecich przy realizacji inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1584/96, ONSA 2000/1/15). Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzależnia pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy od zgody na inwestycję właścicieli bądź użytkowników działek sąsiadujących z działką objętą wnioskiem, gdyż argumenty takie nie mogą, bowiem ograniczać konstytucyjnie zagwarantowanego prawa własności i związanego z tym prawem, prawa dysponowania swoją własnością, które może ulec ograniczeniu jedynie na mocy ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. J., reprezentowana przez adwokata J. S.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a zwłaszcza: 1. przepisu art. 4.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r.), gdyż wyrok WSA w Olsztynie sankcjonuje zaskarżoną decyzję o warunkach zabudowy, która winna określać jedynie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, a w żadnym razie nie może ustalać przeznaczenia terenu, co niestety czyni, naruszając prawo, 2. art. 61.1.1 cyt. wyżej ustawy, gdyż wyrok WSA sankcjonuje brak ustaleń w zaskarżonej decyzji dotyczących wymagań co do nowej zabudowy w zakresie bardzo ważnej kontynuacji funkcji zabudowy sąsiedniej, tak by nie łączyć na sąsiadujących działkach funkcji, np. mieszkalnych z uciążliwymi dla nich funkcjami użytkowymi. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne M. J. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok naruszył prawo, gdyż nie wziął pod uwagę okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy: decyzja nie ustala wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy sąsiedniej, stąd też skarżąca twierdzi, iż nie można dopuścić innej funkcji na działce sąsiedniej; fakt istnienia w obiegu prawnym decyzji dopuszczającej funkcję mieszkalno-usługową spowoduje, że inwestor wybuduje budynek usługowy i może świadomie zrezygnować z funkcji mieszkalnej. Zdaniem skarżącej w trakcie realizacji inwestycji, czy nawet w toku użytkowania żaden przepis nie stoi na przeszkodzie zmianie przez inwestora funkcji budynku mieszkalno-usługowego na budynek wyłącznie usługowy. Nieruchomość inwestycji graniczy z działkami zabudowanymi budynkami jednorodzinnymi, budynkami gospodarczymi i garażami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Nie można podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 4 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca M. J. naruszenia tego przepisu upatruje w tym, iż Sąd sankcjonuje decyzję o warunkach zabudowy, która ustala przeznaczenie terenu zamiast określać jedynie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. Wprawdzie jak stanowi art. 4 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz strona skarżąca zdaje się nie dostrzegać przepisu art. 4 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie - określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji innych niż celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. A zatem, z powołanych wyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wynika, iż organ administracji publicznej w decyzji o warunkach zabudowy zobowiązany jest ustalić sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla danej inwestycji. Takie ustalenie oznacza w swej istocie ustalenie przeznaczenia terenu objętego wnioskiem. Jest to konieczne i zrozumiałe, gdyż decyzja o warunkach zabudowy "zastępuje" w takim przypadku ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi akt będący "substytutem" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala przeznaczenie terenu ( art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), to w przypadku braku dla danego terenu takiego planu, funkcję tą musi przejąć decyzja o warunkach zabudowy ( art. 4 ust. 3 ustawy ). Z tych też względów organowi administracji publicznej wydającemu decyzję o warunkach zabudowy nie można skutecznie czynić zarzutu, iż sprzecznie z prawem ustalił przeznaczenia terenu. Umocowanie organu do takiego działania wyraźnie wynika z przepisów prawa materialnego tj. art. 4 ust. 3 powołanej wyżej ustawy. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji akceptując dokonane przez organ przeznaczenie terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy pod zabudowę mieszkalno - usługową dopuścił się rażącego naruszenia art. 4 ust. 3 tej ustawy, nie jest zasadny. Nie jest także trafny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez sankcjonowanie braku w zaskarżonej decyzji ustaleń dotyczących wymagań co do nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy sąsiedniej. Jak stanowi art. 61 ust. 1 tejże ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie, w tym warunku, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, że kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić ( nie jest sprzeczna ) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Jak wynika z akt administracyjnych (m.in. analizy stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy ) na obszarze objętym analizą istniejąca zabudowa ( budynki jednorodzinne, budynki gospodarcze - parterowe z poddaszem użytkowym ) ma cechy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji ustalił wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji tej funkcji, m.in. nieprzekraczalną linię zabudowy, maksymalną powierzchnię planowanej zabudowy, szerokość elewacji frontowej, maksymalną wysokość budynku, wymogi dotyczące dachu, kolorystyki budynku. W tej sytuacji zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż budynek mieszkalno - usługowy o charakterze określonym we wniosku M. J. z dnia [...], uzupełnionym w piśmie z dnia [...], nie stanowi zaprzeczenia kontynuacji tej funkcji a decyzje organów obu instancji zawierają w tym zakresie uzasadnienie odpowiadające wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Z tej też przyczyny nie może odnieść zamierzonego skutku argument M. J. o możliwej w przyszłości zmianie funkcji budynku z mieszkalno - usługowej na funkcję wyłącznie usługową. Nadto, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( t. j. Dz. U. z 2006r, Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zawiera regulacje prawne dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i samowolnej zmiany sposobu użytkowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.