II OSK 196/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1555/07 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków kwotę 540 (słownie: pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1555/07 oddalił skargę Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. (znak: [...]) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia wyroku i akt administracyjnych wynika, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. (Nr [...]) wydanym na postawie art. 31 § 2 k.p.a. oraz art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2006 r. Dz.U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków - dotyczącego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na lewym brzegu i przyległych do tego brzegu wodach Wisły w miejscowości Pieńków gm. Czosnów w 538-539 km szlaku żeglugowego rzeki, prowadzonych bez wymaganego zgłoszenia przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Warszawie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu podniósł, że w miejscowości Pieńków zasypywana była wyrwa, która powstała podczas wezbrania rzeki w 2003 r. materiałem służącym do uzupełniania wyrwy, tj. ziemią pochodzącą z wykopów, częściowo ziemią próchniczną z fragmentami gruzu i betonu. Ponadto, powyższe czynności wynikały z obowiązków jakie nałożono na zarządcę rzeki ustawą Prawo wodne. Z kolei, powyższe prace nie stanowią robót budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, których skutkiem byłaby rozbudowa, nadbudowa bądź powstanie obiektu budowlanego zgodnego z obowiązującymi w tym zakresie warunkami technicznymi. Na wykonanie takich prac nie jest bowiem wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę jak i złożenie zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. W związku z tym nie można wysunąć zarzutu wobec inwestora naruszenia przepisów art. 28 - 30 Prawa budowlanego. Oznacza to, stwierdził organ I instancji, że nie ma podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego na wniosek organizacji społecznej w ramach sprawowanego nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie i właściwe jest zastosowanie art. 31 § 2 kpa o odmowie wszczęcia postępowania. Na powyższe postanowienie organu I instancji zażalenie złożyło Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków, które nie zostało uwzględnione przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co wynika z jego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2007 roku wydanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, że w świetle art. 50 ust. 1 cyt. ustawy Prawo budowlane przedmiotowych prac przy brzegu rzeki w miejscowości Pieńków nie można uznać za roboty budowlane. Ich celem było bowiem tylko uzupełnienie wyerodowanego lewego brzegu rzeki Wisły metodą zasypki gruzem budowlanym i gruntem. Ponadto, nie można uznać żądania organizacji społecznej o wstrzymanie przedmiotowych robót czy też czynności za uzasadnione na podstawie art. 50 Prawa budowlanego, gdyż przepis ten stanowi o robotach budowlanych, a nie innych robotach czy też czynnościach, które nie mieszczą się w hipotezie normy prawnej wyrażonej w tym przepisie. Natomiast odnosząc się do zarzutu z zażalenia dotyczącego zagrożenia środowiska przyrodniczego na tym odcinku Wisły, organ II instancji stwierdził, że nie należy to do jego kompetencji jako organu nadzoru budowlanego. Na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków. W treści skargi podniosło następujące zarzuty, Po pierwsze, stwierdziło, że jego zdaniem zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 31 § 2 i 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to z uznania przez organ nadzoru budowlanego, że prowadzone prace przy brzegu rzeki nie są robotami budowlanymi i nie mają do nich zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane, co jest rażąco błędne. Po drugie, nie można bez wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego stwierdzić że jest ono bezprzedmiotowe. Dopiero po wszczęciu postępowania oraz zebraniu i zbadaniu dowodów, organ może wydać orzeczenie lub - po ewentualnym stwierdzeniu bezprzedmiotowości postępowania - postępowanie umorzyć, podkreśliła strona skarżąca . Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, że nie jest ona zasadna. W uzasadnieniu wyroku, Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności stwierdził, że na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. cele statutowe Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków, a także interes społeczny uprawniają organizację do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, jednak żądanie takie musi być skierowane do organu właściwego. W ocenie Sądu organ niewadliwie ustalił, że nawiezienie ziemi na brzeg Wisły w celu zasypania wyrwy popowodziowej nie stanowi robót budowlanych jak i nie prowadzi do powstania obiektu budowlanego w rozumieniu wyżej cytowanych przepisów. Prace te prowadzone były przez zarządcę rzeki Wisły - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej - i stanowiły wykonanie obowiązku nałożonego na zarządcę rzeki przez przepisy ustawy Prawo wodne. Z tych względów Sąd pierwszej instancji orzekł, że brak było podstaw do wszczęcia w tej sprawie postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwana dalej p.p.s.a) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków, reprezentowane przez fachowego pełnomocnika procesowego, zaskarżając w całości powyższy wyrok i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania jak i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W treści skargi strona skarżąca podniosła następujące zarzuty. Po pierwsze, naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dotyczy to zdaniem strony skarżącej w szczególności naruszenia art. 31 § 2 , 61 § 3, 65 § 1 w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto według strony skarżącej z powodu naruszeń powyższych przepisów nie zostały "zachowane" zasady ogólne k.p.a., a w szczególności zasada praworządności (art. 6), zasada pogłębiania zaufania (art. 7), zasada udzielania informacji (art. 8), zasada wyjaśnienia przesłanek (art. 11) oraz zasada szybkości i prostoty postępowania (art.12). Po drugie, zdaniem strony skarżącej w rezultacie powyższych naruszeń przepisów postępowania doszło także do naruszenia art. 83 i 84 cyt. ustawy. Ponadto nastąpiło również według strony skarżącej naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ponadto w świetle art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 § 1), 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2). W sprawie tej nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności, tak więc Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzył podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do określonego – ustalonego stanu faktycznego stanowiącego podstawę zastosowania prawa materialnego. Należy podkreślić, że Sąd pierwszej instancji nie stosuje przepisów k.p.a. lecz tylko kontroluje ich zastosowanie i prawidłową wykładnię przez właściwy organ administracji publicznej. Rozpatrując zarzuty ze skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania należy uznać za zasadny zarzut ze skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zakresie dotyczącym kontroli przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowego zastosowania przez właściwe organy art. 31 § 2 k.p.a. w związku z art. 61 § 3 k.p.a. Naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę kasacyjną, pod warunkiem, że uchybienie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy czyli między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy. Związek ten nie musi być realny, wystarczy, że zaistniała hipotetyczna możliwość odmiennego wyniku sprawy. W literaturze zgodnie przyjmuje się, że wystarczy, iż skarżący uprawdopodobni istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem, a wynikiem postępowania. W przedmiotowej sprawie, chociaż właściwe w tej sprawie organy nadzoru budowlanego orzekły o odmowie wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego, to w istocie jednak - co wynika z akt administracyjnych w tej sprawie – prowadziły postępowanie dowodowe pod kątem oceny prawnej prowadzonych przedmiotowych robót budowlanych na lewym brzegu i przyległych do tego brzegu wodach Wisły. Nastąpiło to jednak – co należy podnieść – bez wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie, na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. i pomimo wpłynięcia żądania strony skarżącej wszczęcia tego postępowania przez uprawniony podmiot czyli daną organizację społeczną, której legitymacji procesowej nie kwestionują zarówno organy nadzoru budowlanego jak i Sąd pierwszej instancji. Ponadto, co zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, dopiero wszczęcie danego postępowania administracyjnego, pozwoli na ocenę prawną charakteru wykonanych robót budowlanych i ewentualnej oceny stopnia naruszenia przepisów prawa materialnego, także podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa budowlanego. Oznacza to, że chybione są zarzuty ze skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż kontrola Sądu pierwszej instancji obejmowała w tej sprawie tylko przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Ponadto, co zasadnie podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, załatwienie sprawy w świetle k.p.a. wymaga w tej sprawie wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 104 k.p.a. lub w trybie art. 105 § 1 k.p.a. jeżeli właściwy organ uzna, że dane postępowanie stało się bezprzedmiotowe i wymaga wydania decyzji o umorzeniu postępowania, lecz oczywiście dopiero po wszczęciu postępowania i przeprowadzeniu postępowania dowodowego. Ubocznie należy stwierdzić, że nawet Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 sierpnia 2006 r. (sygn. akt VII SA 794/06), który także dotyczył robót budowlanych prowadzonych wówczas na lewym brzegu i przyległych do brzegu wodach Wisły w miejscowości Pieńków orzekł, że organy nadzoru budowlanego naruszyły dyspozycję art. 65 § 1 k.p.a. Jednocześnie, Sąd pierwszej instancji w powyższym wyroku z dnia 4 sierpnia 2006 r. stwierdził, że organy nadzoru budowlanego "powinny merytorycznie rozpoznać żądanie skarżącego i wydać w tym przedmiocie merytoryczną decyzję, gdyż treść żądania nie nasuwa żadnych wątpliwości". Dlatego też, biorąc pod uwagę, że stwierdzone wyżej w toku postępowania sądowoadministracyjnego naruszenia w stosowaniu przez właściwe organy administracji publicznej art. 31 § 2 k.p.a. w związku z art. 61 § 3 k.p.a., czyli przepisów postępowania mają istotny wpływ na wynik sprawy, to Sąd pierwszej instancji miał normatywne podstawy do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a , orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a