II OZ 1155/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2007 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T. i A. S. oraz "[...]" Sp. z o.o. w M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 643/07 w przedmiocie wstrzymania zaskarżonej decyzji w sprawie skargi Przedsiębiorstwa Budowy Dróg i Mostów "[...]" Sp. z o.o. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2007r., [...] w przedmiocie prowadzenia działalności w zakresie odzysku odpadów postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 643/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny Olsztynie wstrzymał wykonanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2007 r., którą uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2006 r. o nr [...] w całości i stwierdzono nieważność pkt 2 decyzji Starosty M. z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] dotyczącego udzielenia zezwolenia Przedsiębiorstwu Budowy Dróg i Mostów "[...]" Sp. z o.o. w O. na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji podał, iż Przedsiębiorstwo Budowy Dróg i Mostów "[...]" Sp. z o.o. w O. wraz ze skargą na powyższą decyzję złożyło wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wskazano, iż zaskarżona jest sprzeczna ze stanem prawnym i faktycznym, a także naraża Przedsiębiorstwo na znaczne koszty, które zostały poniesione na zakup urządzeń do przetwarzania materiałów uzyskanych z rozbiórek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. poinformowało, że nie widzi przeciwwskazań do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, ale nadal podtrzymuje stanowisko zajęte w odpowiedzi na skargę. W piśmie z dnia [...] czerwca 2007 r. "[...]" Sp. z o.o. w M. wniosła o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podnosząc, że wniosek nie został uzasadniony. Uczestnik postępowania poddał w wątpliwość prawdziwość danych o wielkości odzysku i uszlachetnianiu odpadów, a także o zakupie drogich urządzeń służących przerobowi odpadów. Wskazano, iż sąd rozpoznając przedmiotowy wniosek powinien brać pod uwagę interes wszystkich uczestników postępowania, a nie tylko skarżącego. Wstrzymanie wykonania decyzji będzie oznaczać chęć nadrobienia zaległości produkcyjnych przez skarżącego, co może spowodować trudne do odwrócenia skutki faktyczne na nieruchomościach uczestników postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przytaczając unormowanie zawarte w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." podniósł, że w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji i wstrzymaniem odzysku odpadów pozostałych po budowie dróg i mostów, może zajść niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Nieprowadzenie przez Przedsiębiorstwo Budowy Dróg i Mostów "[...]" Sp. z o.o. w O. odzysku odpadów narazi spółkę na znaczną szkodę w postaci strat materialnych związanych z zaprzestaniem prowadzenia działalności. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż "[...]" Sp. z o.o. w M. podnosząc, że wstrzymanie wykonania decyzji i dalsze prowadzenie działalności przez Przedsiębiorstwo spowoduje trudne do odwrócenia skutki na jej nieruchomości, nie wyjaśniła, jakiego rodzaju będą to skutki. Zważono, że choć działalność Przedsiębiorstwa może być dla "[...]" Sp. z o.o. w M. uciążliwa, to Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w O. w sprawozdaniu z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] nie stwierdził przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli T. i A. S. oraz "[...]" Sp. z o.o. w M., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie rozważył istniejącej sytuacji po stronie uczestników postępowania. Wskazano, iż oddziaływanie działalności Przedsiębiorstwa Budowy Dróg i Mostów "[...]" Spółka z o.o. związane z prowadzoną działalnością w zakresie odzysku odpadów nie ogranicza się jedynie do emisji hałasu, ale także do emisji pyłów do powietrza oraz substancji ropopochodnych oddziałujących na glebę i wody powierzchniowe. Wobec faktu, iż nieruchomość uczestników sąsiaduje z nieruchomością na terenie, której działalność w zakresie odzysku prowadzi Przedsiębiorstwo, konsekwencją jest wielorakie oddziaływanie na teren sąsiedni, jak też i na stan środowiska przyrodniczego w ogóle. Sytuacja ta świadczy o tym, że hipotetycznemu niebezpieczeństwu wyrządzenia znacznej szkody Przedsiębiorstwu Budowy Dróg i Mostów "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w O. przeciwstawić należy również, a nawet bardziej rzeczywiste niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody uczestnikom postępowania, jak też środowisku. Stwierdzono, iż zanieczyszczenie substancjami ropopochodnymi wód powierzchniowych, czy też gleby powoduje długotrwałe i trudne do oszacowania skutki, którym niecałkowicie może zapobiec ewentualna rekultywacja gruntu, gdyż powstanie w konsekwencji zanieczyszczony grunt, który będzie musiał zostać poddany unieszkodliwieniu. Zdaniem wnoszącego zażalenie nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu szkody wskutek wstrzymania działalności w zakresie odzysku, gdyż nabyte maszyny mogą być przeniesione do innej lokalizacji w ramach funkcjonującego przedsiębiorstwa Spółki, które prowadzi działalność nie tylko ma terenie Bazy M., jak również mogą one zostać zbyte. Czasowe wstrzymanie działalności odzysku, spowoduje jedynie konieczność czasowego zgromadzenia odpadów, w oczekiwaniu na ostateczne rozstrzygnięcie wniesionej skargi oraz ewentualnie ograniczy zakres prowadzenia działalności Bazy M.. W odpowiedzi na zażalenie Przedsiębiorstwo Budowy Dróg i Mostów "[...]" Spółka z o.o. w O. wniosło o odrzucenie zażalenia w całości. Podniesiono, iż T. i A. S. oraz Spółka "[...]" w M. nabyło nieruchomość gruntową w 1999r. od byłego Przedsiębiorstwa Robót Drogowo - Mostowych w M., stając się tym samym jego bezpośrednim sąsiadem i będąc świadomym prowadzonej przez Przedsiębiorstwo działalności. W owym czasie produkcja związana z budową oraz utrzymaniem dróg i mostów była o wiele bardziej uciążliwa. Wskazano, iż w 2004 r. z dotychczasowych ciągów produkcyjnych do uszlachetniania kruszyw naturalnych wydzielono jedynie fragment i rozpoczęto produkcję materiałów przeznaczonych na podbudowy drogowe z betonów odzyskanych w trakcie remontów dróg, ulic i mostów. Są to krawężniki uliczne, płytki chodnikowe, elementy żelbetonowe, kamienne i ceglane pozyskane z rozebranych przepustów i mostów. Materiały te nie należą do grupy odpadów innych niż niebezpieczne a złożone na wysypisku nigdy nie ulegną mineralizacji. Podniesiono, iż utrzymywana szczątkowa produkcja z całej dotychczasowej gamy produkcji pozwala na okresowe zatrudnienie pracowników w czasie przerw na budowach i poza sezonem robót, nie zaśmiecanie środowiska - wysypisk, materiałami budowlanymi z odzysku, a ponadto stwarza sytuację, że skarżący staje się konkurencyjny na rynku stosując tanie technologie z wykorzystaniem materiałów z odzysku. Ponadto wskazano, iż [...] Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w O. w piśmie z dnia [...] maja 2007 r. stwierdził, że wykonane pomiary hałasu emitowanego do środowiska nie wykazały przekroczeń wartości dopuszczalnych; produkcja prowadzona jest okresowo przy zachowaniu odpowiednich warunków; natomiast śladowe ilości plam czarnej substancji na darni o zapachu typowym dla substancji ropopochodnych są nieznanego pochodzenia. Podniesiono również, że zgodnie z decyzją Starostwa Powiatowego w M. są wydzielone pomieszczenia do składowania i gromadzenia odpadów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...). Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy – art. 61 § 3 p.p.s.a. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty. Oznacza to, że Sąd nie bada zasadności samej skargi na etapie rozpoznania wniosku. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z tego przepisu spoczywa na wnioskodawcy. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia, przy czym uprawdopodobnienie nie może z reguły opierać się na samych twierdzeniach strony. Sąd musi opierać się na jakimś materiale pozwalającym zająć stanowisko. Ciężar uprawdopodobnienia spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń (por. Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem pod red. J.Jodłowskiego, Warszawa 1989, s. 426). Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie oznacza, iż Sąd jest zobligowany w każdym przypadku – niezależnie od okoliczności sprawy – uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny Sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie ( por. T. Woś [ w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 294 i n.). Należy wskazać, iż wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności tylko częściowo jest oparty na zasadzie skargowości. Zasada ta obowiązuje jedynie w zakresie wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązek kierowania się zasadą skargowości kończy się jednak na etapie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania. W dalszej części postępowaniem w tym przedmiocie rządzi zasada oficjalności, z którą wiążą się określone obowiązki Sądu. Na etapie rozpoznawania wniosku Sąd winien wziąć pod rozwagę również te okoliczności, które nie zostały powołane przez skarżącego. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2005 roku, sygn. akt II OZ 155/05, opubl. OSS 2005/3/72 ) Niemniej jednak przyjęcie takiego poglądu nie może prowadzić do całkowitego zwolnienia strony z podania jakichkolwiek okoliczności mających uzasadniać wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i w konsekwencji do przerzucania w całości ciężaru wskazania tych przesłanek na sąd administracyjny. Sąd pierwszej instancji, będąc właściwym do rozpoznania skargi, nie może działać mając na uwadze wyłącznie interesy jednej ze stron, albowiem mogłoby to rodzić zarzut braku bezstronności. Na stronie składającej wniosek w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. ciąży obowiązek wykazania, że zachodzą warunki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności. Nie jest wystarczające powtórzenie we wniosku treści przepisu. Rzeczą Sądu jest zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają /lub nie/ za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. W doktrynie i judykaturze ugruntowany jest pogląd, iż brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 kwietnia 2004 roku, sygn. akt OZ 22/04; z dnia 30 kwietnia 2004 roku, sygn. akt OZ 30/04; z dnia 22 grudnia 2004 roku, sygn. akt OZ 871/04; z dnia 1 czerwca 2004 roku, sygn. akt OZ 105/04; z dnia 20 lipca 2004 roku, sygn. akt OZ 214/04 - nie publik.., B. Dauter [w] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s.168). Przesłanką wstrzymania decyzji jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. O znacznej szkodzie, w tym szkodzie majątkowej, można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków także musi być rozważana z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie. Tak więc odwrócenie skutków wywołanych wykonaniem zaskarżonego aktu musi być trudniejsze niż zwykle w tego rodzaju przypadkach. W niniejszej sprawie skarżące Przedsiębiorstwo wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji zawarło w skardze, nie podając żadnych okoliczności, argumentów mających uzasadniać ten wniosek. Strona nie wskazała wprost, w czym miałaby się wyrażać szkoda bądź jakie skutki wykonania decyzji miałyby charakter nieodwracalny. Treść skargi sprowadza się do kwestionowania zasadności wydania zaskarżonej decyzji. Również w odpowiedzi na zażalenie nie podniesiono takich okoliczności, które odpowiadałyby przynajmniej jednej z przesłanek ustanowionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. W tej sytuacji zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Dodatkowo zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji powołał się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na możliwość narażenia Przedsiębiorstwa Budowy Dróg i Mostów "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w O. na znaczną szkodę w postaci strat materialnych i możliwość zaprzestania prowadzenia działalności, lecz nie wyjaśnił jakie okoliczności podniesione przez Spółkę "[...]" lub wynikające z akt administracyjnych lub sądowych dają podstawy do takich twierdzeń. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w postanowieniu. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ zgodnie z art. 209 p.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Zgodnie z powyższą zasadą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest rozstrzygać o kosztach postępowania kasacyjnego w orzeczeniu wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku, natomiast w niniejszej sprawie zostało rozpoznane zażalenie od postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.