VI SA/Wa 1390/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. orzeka, że decyzja, o której mowa w pkt. 1 nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. z siedzibą w P. od decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] lutego 2007 r. odmawiającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu reklamowego działając na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że zezwoliło na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] lipca 2007 r., ustaliło opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości [...] zł, ustaliło warunki zajęcia pasa drogowego i zobowiązało stronę do uiszczenia opłaty na rachunek Zarządu Dróg Miejskich. Jednocześnie odmówiło zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] S. w rejonie o. od dnia [...] lipca 2007 r. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia [...] września 2006 r. A. S.A. (dalej jako skarżąca) wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich o przedłużenie na okres [...] miesięcy decyzji dotyczącej posadowienia dwustronnej konstrukcji reklamowej o formacie powierzchni ekspozycyjnej [...] m x [...] m tj. [...] m2 przy ul. [...] S. w rej. o. w pasie drogowym. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Zarząd Dróg Miejskich działając w imieniu Prezydenta [...] W. odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] S. w rej. o. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgromadzone w sprawie dowody jednoznacznie potwierdzają, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. [...] S. pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. Odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi [...] m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Biorąc pod uwagę te ustalenia faktycznie organ stwierdził, że kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Zwrócił uwagę na postępujący wzrost liczby wypadków wraz ze wzrostem liczby umieszczanych reklam w pasie drogowym, jak również na natężenie ruchu, które również uzasadniają niedopuszczalność lokalizacji przedmiotowej reklamy. Jednocześnie organ nie uznał, że nie zachodzą przesłanki, które pozwalałyby uznać wnioskowaną lokalizację reklamy za przypadek szczególnie uzasadniony (art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych). W odwołaniu od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie, zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: 1. art. 38 ust. 1 cyt. ustawy o drogach publicznych poprzez niezastosowanie w sprawie; 2. art. 39 cyt. ustawy poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie; 3. art. 10 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez umożliwienia skarżącej zajęcia stanowiska co do dowodów i materiałów zebranych przez organ I instancji; 4. art. 7, 77 i 81 k.p.a. poprzez zebranie i uwzględnienie tylko dowodów niekorzystnych dla skarżącej, z pominięciem innych dowodów, poprzez uwzględnienie jako dowodu opinii L. K., co do której skarżąca nie mogła wypowiedzieć się przed wydaniem zaskarżonej decyzji; 5. art. 79 k.p.a. poprzez niezastosowanie; 6. art. 84 k.p.a. poprzez przyjęcie do akt sprawy opinii, która nie została sporządzona przez biegłego powołanego w trybie przewidzianym przez k.p.a.; 7. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Odwołanie zostało sporządzone i podpisane przez radcę prawnego G. F., którego pełnomocnictwo nie zostało dołączone do akt administracyjnych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że zezwoliło na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] lipca 2007 r., ustaliło opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości [...] zł, ustaliło warunki zajęcia pasa drogowego i zobowiązało stronę do uiszczenia opłaty na rachunek Zarządu Dróg Miejskich. Jednocześnie odmówiło zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] S. w rejonie o. od dnia [...] lipca 2007 r. Organ wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 39 ust. 1 powołanej ustawy wyraża generalnego zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować zniszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jest możliwe jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach (art. 39 ust. 3 cyt. ustawy). Mając na uwadze powyższe przepisy organ uznał, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i dlatego też brak jest przesłanek dla wydania zezwolenia na usytuowanie reklamy w pasie drogowym. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca postawiła te same zarzuty co w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zaakcentowała, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie powinien mieć art. 38 ust. 1 ww. ustawy, albowiem przepis ten dotyczy istniejących w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, a reklama skarżącej jest takim obiektem budowlanym. Nadto skarżąca zarzuciła, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego, a dowody zostały do sprawy dołączone mechanicznie. Skarżąca nie miała możliwości wypowiedzenia się co do nich. W ocenie skarżącej akta sprawy świadczą, że autor opinii I., uzgadniał treść opinii z przedstawicielami organu I instancji. Organ nie uzasadnił decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., nie wskazując tym samym na czym polegała zmiana stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Skarżąca wyraziła również wątpliwości czy uchwała [...] W. ustalająca stawki opłat za zajęcie pasa drogowego została wydana na prawidłowej podstawie faktycznej i prawnej. W konsekwencji skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Na rozprawie w dniu 16 listopada 2007 r. skarżąca sprecyzowała swoje stanowisko i wnosiła o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w części określającej opłatę za zajęcie pasa drogowego i uchylenie decyzji w pozostałym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki, w zależności od rodzaju tych naruszeń. Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Oznacza to, że każdy podmiot, który jest stroną postępowania, może udzielić pełnomocnictwa do działania w jego imieniu. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (§ 2 art. 33 k.p.a.). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.). W sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony (art. 33 § 4 k.p.a.). W postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasada pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.), w związku z czym w art. 33 § 3 k.p.a. wymaga się, ażeby pełnomocnictwo było albo sporządzone na piśmie, albo zgłoszone do protokołu. W aktach sprawy powinien być albo oryginał pełnomocnictwa, albo jego urzędowy odpis. Jako wyraz ograniczenia formalizmu w postępowaniu administracyjnym należy traktować postanowienie art. 33 § 4 k.p.a., ustanawiające pełnomocnictwo domniemane. Przepis ten ma charakter wyjątkowy z trzech powodów. Po pierwsze, odnosi się on wyłącznie do przypadków upoważnienia do występowania w imieniu osób fizycznych, na co wskazuje krąg domniemanych pełnomocników, tzw. najbliższa rodzina oraz domownicy. Po wtóre, przepis można zastosować tylko wtedy, gdy są spełnione łącznie trzy przesłanki w nim wymienione, a każda z nich ma charakter ocenny. Po trzecie, skorzystanie z możliwości dopuszczonej tym przepisem poddane jest uznaniu administracyjnemu (por. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004). Postępowanie odwoławcze uruchamia czynność procesowa strony, jaką jest wniesienie odwołania. Ta czynność procesowa strony, aby wywołała skutek prawny, musi spełniać określone wymagania co do formy, treści, terminu i trybu jej dokonania. W sytuacji gdy odwołanie zostaje sporządzone i wniesione przez pełnomocnika, winien on do odwołania dołączyć oryginał pełnomocnictwa lub jego urzędowy odpis. W przypadku braku pełnomocnictwa organ, stosownie do treści art. 64 § 2 k.p.a., powinien wezwać wnoszącego odwołanie do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania. W orzeczeniu z dnia 19 czerwca 1998 r. (sygn. akt I SA/Lu 641/97, Lex 33427) NSA przyjął, że w sytuacji gdy wnoszący odwołanie nie czyni tego we własnym imieniu, lecz w imieniu innej osoby (strony postępowania), pamiętać należy, że odwołanie składa strona, jedynie działająca przez pełnomocnika, wobec czego niezłożenie przez pełnomocnika stosownego upoważnienia winno skutkować wezwaniem samej strony do podpisania odwołania (art. 63 § 3 k.p.a.) w terminie i pod rygorem zastrzeżonymi w art. 64 § 2 k.p.a. W sytuacji gdy do akt nie zostanie dołączone pełnomocnictwo lub też gdy odwołanie nie zostanie podpisane przez stronę, a organ pismo takie uzna za odwołanie i rozpozna je, organ II instancji występuje w charakterze organu odwoławczego bez podstawy prawnej. Decyzja organu II instancji wydana w takich okolicznościach jest dotknięta wadą nieważności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działało jako organ odwoławczy bez podstawy prawnej. Odwołanie od decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] lutego 2007 r. złożyła A. S.A. reprezentowana przez radcę prawnego G. F. Do odwołania nie zostało dołączone pełnomocnictwo, na co jednoznacznie wskazuje zapis z odwołania, zgodnie z którym w załączeniu złożono jedynie odpis odwołania. Organ w ramach badania czy odwołanie spełnia wymagania formalne nie wezwał do złożenia pełnomocnictwa, ani też do podpisania odwołania przez stronę. W związku z wyjaśnianiem powyższej kwestii przez Sąd, organ wskazał, że fakt posiadania przez radcę prawnego G. F. pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżącej jest znany Kolegium z urzędu, ponieważ wniósł on w imieniu skarżącej bardzo wiele odwołań i do wielu dołączał potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię tego pełnomocnictwa. Wskazane powyżej przepisy k.p.a. nie przewidują takiej sytuacji, aby organ mógł zrezygnować z pełnomocnictwa wówczas gdy wie, że dany pełnomocnik reprezentuje stronę w innych postępowaniach rodzajowo podobnych. Wyjątkiem od bezwzględnego obowiązku dołączania do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa jest § 4 art. 33 k.p.a., który jednak w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania. Oznacza to, że organ nie był uprawniony do uznania, że zna pełnomocnictwo r.pr. G. F. do działania w imieniu skarżącej z urzędu i de facto posłużenia się pełnomocnictwem złożonym do akt innej sprawy. Do czasu uzupełnienia braków formalnych odwołania organ nie był władny do występowania w charakterze organu odwoławczego i rozpoznania odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. W sytuacji kiedy doszło do rozpoznania odwołania Sąd obowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze wystąpiło w charakterze organu odwoławczego bez podstawy prawnej., Dla uzasadnienia rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności, Sąd nie uznał za konieczne, rozważania zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w skardze. Wskazać jednak należy, że również w przypadku decyzji uznaniowych organ nie jest zwolniony od rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz od uzasadnienia rozstrzygnięcia sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to obowiązek rozważenia wymiarów reklamy i jej usytuowania w kontekście tego, do kogo jest ona adresowana, a w konsekwencji czy wpływa na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Mając powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a.