II GSK 350/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędziowie NSA Stanisław Gronowski (spr.) Joanna Kabat - Rembelska Protokolant Sylwia Kizińska po rozpoznaniu w dniu 30 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A. M. S." Spółki Akcyjnej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 listopada 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1258/07 w sprawie ze skargi "A. M. S." Spółki Akcyjnej w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 16 listopada 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1258/07 oddalił skargę A. M. S. S.A. z siedzibą w P., zwaną dalej "spółką", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sąd oparł swoje ustalenia na następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] Prezydent m. W. odmówił spółce wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) Al. J. w rej. ul. B. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego. Decyzja została oparta na przepisie art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zwanej "udp". Stosownie do art. 39 ust. 1 udp zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności, w myśl pkt. 1, zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zgodnie zaś z art. 39 ust. 3 udp w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Odmawiając zgody na lokalizację nośnika reklamowanego w pasie drogowym organ powołał się na fakty powszechnie znane, dotyczące przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic W., tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych, jakie miały miejsce pomiędzy 2005 r. a 2004 r., oraz na założenia przyjętego przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005, w tym na wymóg potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Ponadto organ I instancji uwzględnił wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie opracowane przez B. P. R. W. S.A., opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w m. W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów – Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, szczegółowy plan sytuacyjny załączony do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej powierzchnię. W ocenie organu I instancji wnioskowana reklama adresowana jest do osób kierujących pojazdami. Natomiast reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, bowiem powodują dekoncentrację kierowców w postaci tzw. zjawiska fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. I tak, w czasie kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie pojazd poruszający się z prędkością 50km/h przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m; całkowite zatrzymanie ma miejsce po przejechaniu 30,9 m (łącznie do 51,7 m). Mając na uwadze powyższe ustalenia Prezydent m. W. uznał, że kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy, jako naruszająca względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, nie jest możliwa. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 udp o drogach publicznych. W ocenie organu naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 udp jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Warunkiem odstąpienia od zakazu, w świetle powołanych wyżej przepisów, jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi, co daje podstawę do odmowy udzielenia stronie skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Po rozpatrzeniu odwołania spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Według organu odwoławczego, powołującego się na przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 udp, zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu musi być spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie organu odwoławczego konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 udp oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę. Zdaniem organu, to podmiot wnioskujący uzyskanie takiego zezwolenia winien przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Ponadto, według SKO, zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, wydawane w trybie art. 39 ust. 3 udp, jest zezwoleniem wydawanym tylko na czas ściśle określony, po upływie którego zezwolenie traci moc (wygasa). W tej sytuacji, zgodnie z poglądem zaprezentowanym przez organ odwoławczy, w celu zgodnego z prawem zajmowania pasa drogowego w następnym okresie, niezbędne jest uzyskanie kolejnego zezwolenia, które zawsze zapada w warunkach oceny spełnienia przez wnioskodawcę wymogów wskazanych w art. 39 ust. 1 i ust. 3 udp. Według organu odwoławczego, nie podzielającego stanowiska spółki, dla wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres nie stanowi podstawy prawnej przepis art. 38 ust. 1 udp. Stosownie do tego przepisu istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Jak przyjął organ odwoławczy, w sytuacji wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego, zarządca drogi zobligowany jest do ponownego rozpoznania wniosku strony i nie jest dopuszczalne przyjęcie automatyzmu, iż raz wydane na czas określony zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest automatycznie przedłużane na następny okres. Rozpoznając skargę spółki na decyzję SKO Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. skargę tę oddalił. W ocenie Sądu I instancji, podzielającego stanowisko organu odwoławczego, zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać spółce, że konkretna reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Reklama, zdaniem Sądu, powoduje dekoncentrację kierowców. Toteż, kontrolując zaskarżoną decyzję, Sąd nie dopatrzył się wadliwości w argumentacji organów, że reklamy zewnętrzne o dużych powierzchniach, w połączeniu ze zjawiskiem tzw. fiksacji oraz nadmierną prędkością pojazdów, mają negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Z tych względów w stanowisku organów, odmawiającym na podstawie przepisów art. 39 ust. 1 i 3 udp wydania zezwolenia na zajęcie wnioskowanego pasa drogowego, nie można dopatrzyć się naruszenia prawa. Sąd I instancji nie podzielił argumentacji spółki, wywodzącej prawo do zajmowania pasa drogowego pod sporną reklamę z przepisu art. 38 ust. 1 udp, uznając że przepis ten nie ma w sprawie zastosowania. Według Sądu zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, w celu instalacji reklamy, jest decyzją czasową, co oznacza, że po upływie okresu w nim wskazanego zezwolenie wygasa, zaś na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Z istoty tego zezwolenia wynika również, iż po upływie okresu, na które udzielono, pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego, poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Reasumując, w ocenie Sądu I instancji, poczynione przez organy obu instancji ustalenia faktyczne, w wyniku których organy odmówiły zgody na zajęcie pasa drogowego na potrzeby umieszczenia reklamy, wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez te organy ocena materiału dowodowego, w kontekście zastosowanych przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 udp, nie budzi zastrzeżeń. W skardze kasacyjnej spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.). W pierwszej kolejności zarzut ten został podniesiony w odniesieniu do przepisu art. 38 ust. 1 udp, poprzez jego niezastosowanie w sprawie. Skarga kasacyjna akcentuje, iż powołany wyżej przepis stanowi samodzielną podstawę dla wydania decyzji w przedmiocie dalszego pozostawienia obiektu w pasie drogowym w dotychczasowym stanie, bez konieczności posiłkowania się innymi przepisami ustawy. Zmierza też do wykazania, że celem przepisu art. 38 ust. 1 udp jest, z jednej strony zagwarantowanie zarządcy drogi prawa do wydania decyzji w sprawie dalszego funkcjonowania obiektu budowlanego w pasie drogowym, z drugiej zaś, zagwarantowanie minimum stabilizacji podmiotom zajmującym pas drogowy. Toteż, organ administracji publicznej ma obowiązek nie tylko ustalić, czy dany obiekt nie spowoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego, nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi, ale także, czy zachodzą negatywne przesłanki dla dalszego zajmowania pasa drogowego, skutkujące wydaniem decyzji odmawiającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w zakresie wnioskowanym. Ponadto skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przepisów art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 udp, poprzez błędną ich wykładnię. W szczególności, jak wywodzi skarga kasacyjna, powołane wyżej przepisy, a w szczególności przepis art. 39 ust. 3 udp, poprzez użycie w nim słowa "lokalizowanie", dotyczą wyłącznie sytuacji, gdy wnioskodawca po raz pierwszy ubiega się o umieszczenie obiektu w pasie drogowym. Z tych względów przepisy te nie miały zastosowania w sytuacji, gdy wnioskodawca kolejny raz ubiega się o wyrażenie zgody na dalsze zajmowanie przez wnioskowany obiekt pasa drogowego, jak to miało miejsce w okolicznościach sprawy. Dlatego przepisy art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 udp zostały błędnie (niepotrzebnie) zastosowane, gdyż należało zastosować przepis art. 38 ust. 1 udp. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1 ) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania dotyczących wadliwości zaakceptowania w zaskarżonym wyroku wskazanych ustaleń. Należy je zatem przyjąć jako wiążące w postępowaniu toczącym się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Przystępując więc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że jego istota sprowadza się do twierdzenia, iż kolejne wystąpienie skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę w określonym miejscu, prowadzić powinno do zastosowania art. 38 ust. 1 udp, czego WSA nie wziął pod uwagę. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wymieniony zarzut jest niezasadny. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż przepisy ustawy o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń związanych z drogą oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 cyt. ustawy jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, rozumianą jako opisane w art. 3 pkt 21 udp działania, zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 udp sprawuje zarządca drogi i do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Wynikającą z art. 39 ust. 1 udp zasadą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje działań zabronionych w pasie drogowym, wskazując wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ( art. 39 ust. 1 pkt 1 udp). Ustawa o drogach publicznych nie definiuje pojęcia "obiektu budowlanego", zatem odwołując się do właściwej dla tego pojęcia regulacji, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez obiekt budowlany należy rozumieć: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami i obiekt małej architektury (art. 3 pkt 1). Natomiast budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak na przykład wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (art. 3 pkt 3). Nośnik reklamowy, o którego dalsze pozostawanie w pasie drogowym wnioskowała skarżąca, jest niewątpliwie budowlą, której dotyczy zakaz przewidziany w art. 39 ust. 1 udp. Mimo generalnego zakazu zajmowania pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, ustawa o drogach publicznych przewiduje w tej mierze wyjątki (art. 40 udp). Stosownie do art. 40 ust. 1 udp zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Powyższy wymóg odnosi się także do umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 udp). Przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 udp nie określa wprost przesłanek wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na wspomniane wyżej potrzeby. W tej sytuacji dostrzegając, że decyzja zarządcy drogi w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie może stanowić rozstrzygnięcia dowolnego, czy też arbitralnego za niewadliwe potraktować wypada posiłkowe odwoływania się do kryteriów sformułowanych przez ustawodawcę w poprzedzającym art. 40 − art. 39 udp. Na gruncie zaś art. 39 ust. 1 udp. zaakcentowano ogólną troskę ustawodawcy, by czynności dokonywane w pasie drogowym nie prowadziły do niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenia jej trwałości oraz aby nie zagrażały bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodzić się należy, iż tylko w razie przekonania zarządcy drogi o braku takich zagrożeń w konkretnym przypadku możliwe jest wydanie decyzji przewidzianej w art. 39 ust. 3 udp, umożliwiającej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Analogicznie przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, o jakiej mowa w art. 40 ust. 1 udp, które stanowi również odstępstwo od zasady sformułowanej przez ustawodawcę w zakresie sposobu wykorzystywania pasa drogowego, uzasadnione jest przyjęcie niedopuszczalności wydania takiego zezwolenia, gdy pozostawałoby to w sprzeczności z zagrożeniami odnoszącymi się do pogorszenia stanu drogi i jej urządzeń czy też bezpieczeństwa ruchu. Istnienie zaś tych ostatnich z wymienionych zagrożeń zostało przyjęte, w zaakceptowanych przez Sąd I instancji, ustaleniach faktycznych dokonanych przez organy orzekające w postępowaniu administracyjnym. Jak już wspomniano zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 udp jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogącym powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, w tym zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 udp). Natomiast w przepisie art. 39 ust. 3 udp, zezwalającym na zajęcie pasa drogowego z uwagi na "szczególnie uzasadniony przypadek", użyto pojęcia niedookreślonego. Unormowania przewidziane w art. 39 ust. 1 udp pozwalają przyjąć, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 3 udp, oparte jest na przekonaniu zarządcy drogi, że zajęcie pasa drogowego na omawiane cele nie zagrozi stanowi technicznemu drogi i bezpieczeństwu ruchu drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, iż na potrzeby "przedłużenia" zezwolenia na umieszczenie reklamy, do czego w istocie zmierza skarżąca, w sprawie miał zastosowanie art. 38 ust. 1 udp. Powołany przepis stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przepis ten obowiązuje od dnia 1 października 1985 r. i co do zasady reguluje sytuację prawną podmiotów, które zlokalizowały obiekty budowlane w pasie drogowym pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów. Niemniej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 38 ust. 1 udp normuje także sytuacje będące następstwem zmian w planach zagospodarowania przestrzennego, w wyniku których wybudowany zgodnie z prawem obiekt znalazł się w pasie drogowym. Analizowany przepis stanowi swego rodzaju ustawowe zezwolenie na zajmowanie pasa drogowego przez obiekty w nim opisane. Jednakże, co wymaga podkreślenia, art. 38 ust. 1 udp dotyczy wyłącznie obiektów uprzednio zlokalizowanych na czas nieoznaczony poza pasem drogowym, nie zaś obiektów zlokalizowanych w pasie drogowym w wyniku decyzji organu administracji publicznej wydanej na czas ściśle określony, jak to ma miejsce w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Dodatkowo należy zauważyć, że w myśl art. 40 ust. 12 pkt 2 udp i § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), zezwolenia na zajęcie pasa drogowego udzielać się winno na czas ściśle określony. Takie stanowisko prezentowane już było w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 20 kwietnia 2006 r., III SA/Gd 578/05, ONSAiWSA 2007, Nr 6, poz. 136). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – w świetle przeprowadzonych wywodów w niniejszej sprawie, na tle wykładni art. 38 ust. 1 udp, nie występuje zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które wymagałoby rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA, o co wnosiła skarżąca w piśmie procesowym z dnia 30 września 2008 r. Na marginesie należy zaznaczyć, że nie zasługuje na akceptację sugestia autora skargi kasacyjnej, aby w sprawie dotyczącej w istocie zajęcia pasa drogowego na cele związane z umieszczeniem w nim reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 udp), rozważać stosowanie uregulowania art. 40 ust. 2 pkt 4 udp. Konkludując należy przyjąć, że w sprawie dotyczącej zezwolenia w zakresie umieszczenia reklamy w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest zawsze dokonywanie ponownych ustaleń, przy uwzględnieniu aktualnych uwarunkowań, czy odstępstwo od zasady przewidzianej przez ustawodawcę co do sposobu wykorzystywania pasa drogowego jest nadal uzasadnione. Chodzi tu przede wszystkim o ocenę istnienia zagrożeń uznanych przez ustawodawcę za istotne – w przypadku reklam związanych zwłaszcza z kwestią zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego. Raz udzielone zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w określonym czasie co do zasady nie tworzy po stronie zainteresowanego żadnych praw nabytych, na które można byłoby powoływać się przy składaniu wniosku o kolejne zezwolenie. Pozostawienie danego obiektu w pasie drogowym po wyekspirowaniu dotychczasowego zezwolenia (i bez uzyskania nowego zezwolenia), należałoby traktować jako samowolne. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.