VI SA/Wa 1554/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. orzeka, że decyzja, o której mowa w pkt. 1 nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 1554/07 Uzasadnienie A. S.A. z siedzibą w P. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2007 r. (data wpływu do organu) wystąpił o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia nośnika reklamowego typu backlight o powierzchni 17,11 m² przy ul. G. w rejonie Al. P. na okres od 19 lutego 2007 r. do dnia 18 lipca 2008 r. Dyrektor ds. Inwestycji Zarządu Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydenta [...] W. z dnia 6 grudnia 2006 r., decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], odmówił wydania A. S.A. z siedzibą w P. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. G. w rejonie Al. P. w celu funkcjonowania nośnika reklamowego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że rozpatrując wniosek spółki na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), organ administracji uznał, że stan faktyczny w sprawie uległ istotnej zmianie z uwagi na przyrost natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. na poziomie 6-7 % w skali roku, wzrost liczby wypadków drogowych na poziomie 8,8 % pomiędzy rokiem 2004 a 2005, co według statystyk Policji w W. z 2005 r. wyraża się liczbą 1670 wypadków, w których zginęło 127 osób, a 2062 osoby zostały ranne. Kierując się Krajowym Programem Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, przyjętym przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. stwierdzającym, że stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce winien ulec poprawie, organ wskazał na obowiązek, który nałożył na niego ww. Program, podjęcia działań w celu ograniczenia liczby wypadków drogowych. Organ skorzystał zatem z opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach drogowych w W. Organ powołał się także na badania natężenia ruchu w popołudniowym szczycie opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju Warszawy S.A. oraz powszechnie znany fakt, jakim jest ograniczenie prędkości na odcinku drogi, przy którym był umieszczony przedmiotowy nośnik. Mając na uwadze szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku i charakter reklamy oraz jej powierzchnię uznał, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami na ul. G., na której natężenie ruchu w szczycie popołudniowym wynosi 2350 pojazdów na godzinę, zaś limit prędkości, jak wskazuje wniosek Komendy Stołecznej Policji Wydział Ruchu Drogowego, ma zostać zwiększony do 70 km/h w związku ze zmianą stałej organizacji ruchu. Zarząd Dróg Miejskich, powołując się na statystyki wypadków samochodowych argumentował, że reklamy stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, bowiem powodują dekoncentrację, szczególnie niebezpieczną w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu. W trakcie pobierania informacji z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed pojazdem. Z uwagi na proces tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie, pojazd poruszający się z prędkością 50 km/h przejeżdża bez kontroli od 2,8 do 20,8 m plus do zatrzymania 30,9 m, tj. łącznie drogę od 33,7 m do 51,7 m., zaś przy prędkości 70 km/h odpowiednio od 3,9 m do 29,1 m plus do zatrzymania 50,1 m, czyli łącznie od 54 m do 79,2 m. Organ zaznaczał, że wnioskowana reklama znajduje się od krawędzi jezdni w odległości 4 m, czyli mniejszej od wymaganej odległości minimalnej określonej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wskazując na powyższe okoliczności organ administracji stwierdził, że funkcjonowanie nośnika reklamowego we wnioskowanej lokalizacji będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego, dlatego też przedłużenie zezwolenia na funkcjonowanie reklamy w tej lokalizacji jest niemożliwe. Nie istniały także przesłanki świadczące o tym, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiające wydanie zgody na lokalizację w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Dlatego też odmówiono udzielenia zezwolenia. Od tej decyzji A. S.A. z siedzibą w P. złożyła odwołanie z wnioskiem o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz art. art. 38 ust. 1, 39 ust. 3 i art. 43 ust. 2 w związku z art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Powołując się na istnienie reklamy o powierzchni 17,11 m2 w miejscu objętym wnioskiem od dnia 1 kwietnia 2003 r., skarżąca podnosiła niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, bowiem w jej ocenie należało mieć na uwadze art. 38 ust. 1 ustawy. Nośnik reklamowy został już "zlokalizowany" (umieszczony) w dniu 9 stycznia 2006 r., więc do dalszego jego funkcjonowania w tym samym miejscu nie ma zastosowania art. 39 ust. 3 ww. ustawy lecz przepisy art. 38 ust. 1 i art. 40 tej ustawy. W konsekwencji, jak wywodziła skarżąca, organ administracji wydając pierwotne zezwolenie uznał, że wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy, zatem ponowne decyzje nie wymagają już dokonywania takich ustaleń, strona korzysta bowiem z pewnego rodzaju praw nabytych, a zarządca drogi bada jedynie przesłanki określone w art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jeżeli nie zachodzą negatywne sytuacje to organ administracji niejako automatycznie powinien udzielić zezwolenia. O ile bowiem decyzja wydawana na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy jest decyzją uznaniową to wydawana na podstawie art. 38 ust. 1 jest decyzją związaną. Przepis art. 38 nie ma zastosowania do stanów faktycznych przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych w obecnym kształcie, gdyż nie jest przepisem przejściowym lub końcowym, lecz ma zastosowanie do sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie. Wskazując na art. 43 ust. 1 pkt 3 lp. 3 tabeli skarżąca dowodziła, że zarzut umieszczenia reklamy w odległości mniejszej od tam wskazanej nie jest trafny. Zarządca drogi wydając pierwotne zezwolenie nie sprzeciwił się lokalizacji reklamy w odległości mniejszej niż 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, zatem przepis art. 38 ust. 3 ustawy powinien mieć odpowiednie zastosowanie. Skarżąca postawiła zarzut naruszenia art. 10, art. 7 i art. 77 k.p.a. polegający na uniemożliwieniu zapoznania się z materiałem i zgromadzonymi dowodami w sprawie. Organ, dokonując rozstrzygnięcia miał na uwadze opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach drogowych w W., wydaną przez L. K., której przed wydaniem decyzji strona nie znała. Nadto opinia ta nie została przez wydającego podpisana, a tym samym nie może stanowić dowodu w sprawie. Jednocześnie zarzucono jej ogólnikowość, brak dokumentacji źródłowej i sprzeczność z danymi publikowanymi na stronie internetowej Komendy Stołecznej Policji. Opinii tej nie można traktować jako stanowiska Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, gdyż wydający ją nie reprezentował Instytutu. Skarżąca nie była zapoznana również z wynikami badań przeprowadzonymi przez BPRW S.A. oraz z treścią pisma Komendy Stołecznej Policji o zmianie organizacji ruchu. Zostały naruszone również przepisy art. 79 oraz art. 81 k.p.a. poprzez niepowiadomienie skarżącej o fakcie uzyskania przez organ opinii L. K., badań przeprowadzonych przez BPRW S.A. oraz o piśmie z Komendy Policji z dnia 21 września 2006 r. i o możliwości zapoznania się z treścią tych dokumentów. Naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. skarżąca dowodziła brakiem uzasadnienia w jakim zakresie zmienił się stan faktyczny, dający podstawę do odmowy wydania zezwolenia. Wskazała przy tym na dane statystyczne, z których wynika, iż powodem wypadków drogowych była przede wszystkim nadmierna prędkość oraz nietrzeźwość kierowców. Natomiast z publikacji na stronie internetowej Policji wynika, iż rok 2006 był najbezpieczniejszym rokiem na przestrzeni siedemnastu lat. Ponieważ w ocenie skarżącej stan faktyczny nie uległ zmianie, wydając decyzję odmowną organ nadużył prawa, a tym samym naruszył art. 6 k.p.a. Dnia 3 lipca 2007 r. spółka złożyła uzupełnienie odwołania, w którym przytaczała dalsze argumenty negujące wartość dowodową opinii L. K. oraz wskazała orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2006 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2115/05) na poparcie zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej domowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 19 lutego 2007 r. do dnia 5 lipca 2007 r. i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że udzieliło zezwolenia na zajęcie wnioskowanego pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 17,11 m2 w okresie od dnia 19 lutego 2007 r. do dnia 5 lipca 2007 r. i ustaliło opłatę za umieszczenie reklamy w wysokości 5.860,18 zł. W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Przytaczając treść przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych organ stwierdził, że jedną z wartości nimi chronionych jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, zaś umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest wyjątkiem od zasady nielokalizowania takich obiektów. Umieszczenie reklamy w ruchliwym punkcie miasta stwarza zagrożenie dekoncentracji kierowców i pieszych. Przyjmując tę okoliczność jako fakt organ stwierdził, że nie jest obowiązany udowadniać skarżącej, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przeciwnie, to wnioskujący o instalację jest obowiązany wykazać, iż występuje szczególnie uzasadniony przypadek umieszczenia w pasie drogowym nośnika reklamowego. Organ powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. w sprawie sygn. akt OSK 1026/04, który w jego opinii przywrócił prawidłową interpretację art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych. Z powyższych względów Kolegium nie uznało także za uzasadnione zarzutów naruszenia art. 7, 10, 77 § 1, 79, 84 i 107 § 3 k.p.a. wskazując dodatkowo, że to podmiot ubiegający się o zezwolenie powinien przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Odnośnie pozostałych zarzutów organ wskazał, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, wydane w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, nie może być traktowane jako prawo nabyte. Co do zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych organ argumentował, że jego hipoteza obejmuje wyłącznie obiekty już istniejące w pasie drogowym. Organ stwierdził również, że z uwagi na brak dowodu doręczenia stronie pisma z dnia 9 lutego 2007 r., informującego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, nie można było uznać, że strona została poinformowana skutecznie. Jednakże pełnomocnik strony zapoznał się z aktami sprawy dnia 21 marca 2007 r., a Kolegium ze swojej strony także skierowało do strony stosowną informację. Tak więc to uchybienie w postępowaniu przed organem I instancji zostało naprawione, wobec czego nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 10 k.p.a. Decyzję uchylono w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia od dnia 19 lutego 2007 r. do dnia 5 lipca 2007 r. i na ten okres udzielono zezwolenia, by czas postępowania przed organami obu instancji nie wywołał dla strony niekorzystnych skutków. Jednocześnie za ww. okres naliczono opłatę za zajęcie pasa drogowego. Od decyzji tej A. S.A. z siedzibą w P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Uzasadniając naruszenie przepisów prawa materialnego powołano argumenty zawarte w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, dodatkowo wskazując na wyrok WSA z dnia 28 lutego 2006 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2115/05). Stawiając zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. stwierdzono, że organ administracji wadliwie uznał za materiał dowodowy opinię, której treść została uzgodniona z organem przez osobę ją sporządzającą. Ponadto opinia była niepodpisana. Powtórzono powołane w odwołaniu zarzuty dotyczące ww. opinii, przeciwstawiając zawartym w niej wnioskom tezy wynikające z badań przeprowadzonych przez Virginia Tech Transportation Institute oraz instytut TUV Rheinland Group. Ponownie skarżąca zarzuciła brak możliwości zapoznania się z aktami postępowania i wypowiedzenia się co do całości zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Z tego tytułu kwestionowała wartość dowodową opinii L. K. oraz mapy natężenia ruchu na drogach. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy dopuścił się dowolności przy wydawaniu decyzji, bowiem nie przeprowadził w sposób wymagany postępowania dowodowego opierając się na ustaleniach organu pierwszej instancji oraz dokonując jedynie kontroli zasadności zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Ponowiono także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. przez pobieżne ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w sytuacji, gdy spółka dwa lata zajmowała pas drogowy pod przedmiotowy nośnik reklamowy, przez co należy także rozumieć, że w tym okresie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek" o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna aczkolwiek nie z przyczyn w niej podanych. W postępowaniu w pierwszej instancji strona skarżąca nie miała ustanowionego pełnomocnika. Jednakże w dniu w dniu 21 marca 2007 r., radca prawny G. F. zapoznał się z decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2007 r. czego dowodzi adnotacja na pierwszej stronie tej decyzji – "Zapoznałem się z aktami 21.03.07. G. F. pełn. A.". Ta adnotacja radcy prawnego nie wskazuje na złożenie pełnomocnictwa do dalszego postępowania administracyjnego, a co istotne nie mogła wymaganego umocowania do prowadzenia sprawy zastąpić. Jednakże radca prawny złożył odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji i odwołanie zostało rozpatrzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku czego organ ten wydał decyzję ostateczną. W odwołaniu radca prawny stwierdził, że działał w imieniu skarżącej spółki na podstawie pełnomocnictwa znajdującego się w aktach sprawy. W związku z tym Sąd, stwierdzając brak przedmiotowego pełnomocnictwa, w dniu 7 września 2007 r. wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. do nadesłania oryginału lub potwierdzonego za zgodność z oryginałem pełnomocnictwa uprawniającego radcę prawnego G. F. do występowania w imieniu strony skarżącej w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na wezwanie, Zarząd Dróg Miejskich w W. w piśmie z dnia 27 września 2007 r. poinformował, że "w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa dla Pana G. F. w odwołaniu od decyzji [...] z dnia [...] lutego 2007 r. do reprezentowania firmy A. S.A.". W aktach Samorządowego Kolegium Odwoławczego również nie było umocowania radcy prawnego składającego odwołanie i nie zostało ono dołączone także do pisma z dnia 28 czerwca 2007 r. uzupełniającego odwołanie, aczkolwiek w piśmie tym radca prawny ponownie stwierdzał, że występuje w imieniu skarżącej spółki, a pełnomocnictwo znajduje się w aktach sprawy. Stosownie do art. 140 k.p.a. w postępowaniu przed organem odwoławczym mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w zakresie nieuregulowanym w art. 136-139 k.p.a. Przepis ten nie wyklucza zastosowania wprost w postępowaniu odwoławczym przepisów odnoszących się do postępowania przed organem pierwszej instancji (Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, 7 wydanie zaktualizowane i rozszerzone, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005 str. 616). Zgodnie z zasadą skargowości, postępowanie odwoławcze może zostać uruchomione tylko w wyniku podjęcia czynności procesowych, przez co należy rozumieć wniesienie odwołania przez podmiot uprawniony (Komentarz jw. str. 570). Uprawnionym do wniesienia odwołania jest, zgodnie z art. 32 k.p.a., także pełnomocnik strony, który stosownie do art. 33 § 3 k.p.a. powinien oryginał pełnomocnictwa lub urzędowo poświadczony jego odpis załączyć do akt sprawy co nie wyklucza udzielenia pełnomocnictwa przez zgłoszenie umocowania do protokółu (art. 33 § 2 k.p.a.), jeżeli taki jest sporządzany w postępowaniu administracyjnym. Ponieważ przy złożonym odwołaniu oraz do pisma je uzupełniającego nie dołączono pełnomocnictwa, a także nie był sporządzany protokół, do którego strona mogła zgłosić pełnomocnika, organ odwoławczy powinien, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a., wezwać wnoszącego odwołanie do usunięcia braku przez przedłożenie właściwego umocowania do złożenia odwołania i reprezentowania strony. Rozpoznając zatem odwołanie wniesione przez osobę nielegitymującą się prawem do reprezentacji strony, w tym prawem do wniesienia odwołania, organ odwoławczy rażąco naruszył prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przeprowadził bowiem postępowanie administracyjne i wydał decyzję administracyjną na podstawie pisma złożonego przez osobę niemającą umocowania do skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego. Złożenie na decyzji organu pierwszej instancji przez radcę prawnego adnotacji o zapoznaniu się z aktami sprawy nie mogło stwarzać domniemania udzielenia pełnomocnictwa temu prawnikowi, bowiem zgodnie z art. 33 § 2 k.p.a. pełnomocnictwo w postępowaniu administracyjnym musi być udzielone wyraźnie w sposób wskazany w tym przepisie. Do rozpoznawanej przez organ odwoławczy sprawy nie miały zastosowania wyjątki określone w art. 33 § 4 k.p.a., gdyż składający odwołanie nie mógł być członkiem rodziny lub domownikiem skarżącej, jako że skarżąca jest spółką kapitałową prawa handlowego, a nie osobą fizyczną. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł jak w sentencji, postanawiając o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.