VII SA/Wa 1484/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. G. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. G. pozwolenia na budowę budynku zakładu wypieku ciast domowych, na działce nr ewid.[...], w obrębie [...] położonej przy ul. N. w R. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A. G., K. W. i Z. O., właściciele nieruchomości sąsiednich. W odwołaniach od ww. decyzji skarżący podnosili, że projektowana inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz, że projekt zagospodarowania działki dla przedmiotowej inwestycji jest niezgodny ze stanem faktycznym. W wyniku rozpatrzenia powyższych odwołań Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie odwoławcze, gdyż nie uznał odwołujących się za strony przedmiotowego postępowania. Na powyższe rozstrzygnięcie A. G. i Z. O. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 8 listopada 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 995/05 uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu, organy administracji nie ustaliły obszaru oddziaływania planowanej inwestycji co skutkowało tym, że w uzasadnieniu organu II instancji zabrakło wskazania faktów, na których oparł się organ wydając decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uchylił w całości decyzję Starosty W. Nr [...] i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem w sytuacji kiedy inwestor zrealizował inwestycje budowlaną prowadzenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na jej wybudowanie staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Z tego względu, organ uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę, a postępowanie z wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę prowadzone przez organ I instancji umorzył. Wobec faktu wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę Starosta W. przekazał sprawę Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Powiatowego w W. do rozpatrzenia, zgodnie z posiadanymi kompetencjami. Organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie legalizacyjne zmierzające do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wstrzymał R. G. roboty budowlane w realizowanym budynku zakładu wypieku ciast domowych prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę i ustalił wykonanie niezbędnych zabezpieczeń budowy dla bezpieczeństwa ludzi i mienia nakładając na inwestora obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w obiekcie oraz raportu dotyczącego obszaru oddziaływania realizowanej inwestycji na tereny sąsiednich działek. Inwestor przedłożył ocenę techniczną na wykonane roboty budowlane w przedmiotowym obiekcie. Kontynuując prowadzone postępowanie legalizacyjne decyzją nr [...] z dnia [...] organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz opracowania raportu dotyczącego obszaru oddziaływania realizowanej inwestycji na tereny sąsiednich działek, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Inwestor w dniu 3 stycznia 2007 r. przedłożył do organu wymagany projekt budowlany zamienny i wystąpił z wnioskiem o jego zatwierdzenie i wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku zakładu wypieku ciast domowych i udzielił R.G. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych nakładając obowiązek uzyskania po zakończeniu robót budowlanych decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Od powyższej decyzji odwołał się A.G., właściciel nieruchomości sąsiedniej zarzucając, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z planem przestrzennym zagospodarowania działki oraz przepisami Prawa budowlanego, a w szczególności z przepisami dotyczącymi prawidłowości usytuowania szamba względem ujęcia wody pitnej na jego działce. Po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy organ stwierdził, że zbiornik ściekowy na działce R. G. został zlokalizowany w odległości 2.00 m. od granicy działki sąsiedniej i w bliższej odległości niż 15.00m od ujęcia wodnego A.G., co było niezgodne z przepisami § 31 ust. 1, pkt. 3. § 36 ust. 1, pkt.2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690) w sprawie warunków technicznych, jak powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ stwierdził także brak projektu zbiornika ściekowego. Z tego względu, decyzją Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. uchylił z urzędu własną nieprawomocną decyzję Nr [...] z dnia [...] i nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w dokumentacji poprzez doprowadzenie zaprojektowanego zbiornika ściekowego do zgodności z prawem w części projektu zagospodarowania działki oraz opracowanie projektu zbiornika z określeniem jego pojemności. Inwestor w dniu 26 marca 2007r. przedłożył poprawiony projekt budowlany zamienny. Kończąc rozpoczęte postępowanie legalizacyjne decyzją Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku zakładu wypieku ciast domowych oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie ww. obiektu, nakładając na inwestora obowiązek uzyskania po zakończeniu robót budowlanych decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W uzasadnieniu swej decyzji organ wskazał, że przedłożony projekt budowlany zamienny jest kompletny i wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane oraz zarejestrowane we właściwych izbach samorządu zawodowego. Organ stwierdził, że projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. G. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1,2,7 ze względu na naruszenie art. 34 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz o nakazanie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego rozbiórki obiektu. Ponadto, skarżący wniósł o : 1. stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy obiektu budowlanego z uwagi na naruszenie obowiązującego Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, 2. uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] z uwagi na naruszenie przepisów prawa tj. art. 156 § 1 pkt 1, 2, i 7 k.p.a., 3. uchylenie decyzji Starosty W. nr [...] z dnia [...], 4. udział prokuratora w postępowaniu w celu zapewnienia bezstronności postępowania, a także by było ono rozstrzygnięte zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, 5. nakazanie, w drodze decyzji rozbiórki w całości obiektu budowlanego z uwagi na to, że został on wybudowany bez prawomocnego pozwolenia na budowę, a także z uwagi na naruszenie przez organy samorządowe oraz organ państwowy obowiązujących w tym zakresie procedur i przepisów prawa. W wyniku rozpoznania odwołania A.G. od powyższej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja organu I instancji jest prawidłowa i dlatego brak było podstaw do jej eliminacji z obrotu prawnego. Organ odwoławczy podkreślił jednak, że swoim rozstrzygnięciem objął jedynie ocenę wykonania przez inwestora obowiązku określonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia [...] tj. przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w budowanym budynku zakładu wypieku ciast domowych na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. N. w R. Odnosząc się zaś do argumentów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu organ uznał, że nie zasługują one na obecnym etapie postępowania na uwzględnienie, albowiem co do istoty nie dotyczą kontroli wykonania obowiązku nałożonego decyzją, a kwestionują decyzję nr [...] z dnia [...] , która na tym etapie postępowania nie podlega zaskarżeniu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. G. wnosząc o jej unieważnienie z uwagi na naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, wniósł o : 1. unieważnienie decyzji nr [...] z dnia [...], wydanej przez Starostę Powiatu W. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę, 2. nakazanie rozbiórki w całości obiektu budowlanego wybudowanego bez uprawomocnionej decyzji o pozwoleniu na budowę, 3. złożenie przez inwestora R. i A. G. kaucji w wysokości 50.000,00 złotych tytułem zabezpieczenia jego roszczeń za poniesioną szkodę, 4. stwierdzenie, że Starosta Powiatu W. złamał obowiązujące prawem zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R. z dnia [...], wydając inwestorowi pozwolenie na budowę obiektu przemysłowego na terenach zabudowy jednorodzinnej, 5. złożenie przez Starostę Powiatu W. kaucji w wysokości 50.000,00 złotych tytułem zabezpieczenia roszczeń za poniesioną szkodę, 6. dołączenie do akt sprawy kopii projektu budowy budynku zakładu wypieku ciast domowych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje : Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że miało miejsce tego rodzaju naruszenia prawa, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie, organ nadzoru budowanego zasadnie przeprowadził postępowanie zmierzające do legalizacji wykonanych robót budowlanych i wydania decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych, zgodnie z trybem określonym w przepisach Prawa budowlanego wobec ustalenia, że większość robót wykonana została w czasie funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę budynku zakładu wypieku ciast domowych. Stosownie do treści art. 50 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Przed upływem zaś terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 właściwy organ wydaje decyzję : 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, lub 3) nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. na podstawie art. 50 ust 1 pkt 1, ust 2 i 3, Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane w budowanym budynku nakazując wykonanie niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakładając na inwestora obowiązek przedstawienia oceny technicznej na wykonane roboty budowlane oraz raportu dotyczącego obszaru oddziaływania budowanej inwestycji na tereny sąsiednich działek. Ponadto, inwestor został zobowiązany do przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz projektu zbiornika ściekowego z określeniem jego pojemności wraz z doprowadzeniem go do zgodności z prawem, w części projektu zagospodarowania działki. Wobec wykonania ww. obowiązków przez inwestora Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. zatwierdził projekt budowlany zamienny zakładu wypieku ciast domowych na działce położonej przy ul. N. w R. oraz udzielił R. G. pozwolenia na wznowienia robót budowlanych nakładając obowiązek uzyskania po zakończeniu robót budowlanych decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym podstawę rozstrzygnięcia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowiła ocena, czy w sprawie organ I instancji prawidłowo dokonał zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku zakładu wypieku ciast domowych oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie obiektu, na działce nr ewid. [...], w obrębie [...] położonej przy ul. N. w R. nakładając na inwestora obowiązek uzyskania po zakończeniu robót budowlanych decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ odwoławczy oceniając prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji błędnie zajął się jedynie kwestią wykonania przez inwestora obowiązku określonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Nr [...] z dnia [...] tj. przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w realizowanym obiekcie. Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy w ogóle nie dokonał koniecznej w niniejszej sprawie analizy czy wykonana inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji bowiem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, prawidłowe postępowanie organu powinno obejmować ustalenia, czy wykonana inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, przepisami Prawa budowlanego w tym także art. 5 tego prawa i przepisami wykonawczymi, które mają charakter bezwzględnie obowiązujący, z uwzględnieniem zarzutów i argumentów odwołującego się. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z dnia 7 grudnia 2004r. z planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R. zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w R. nr [...] z dnia [...] wynika, że działka numer ewidencyjny [...] obręb [...] w R. położona jest w terenach zabudowy jednorodzinnej o charakterze wiejskim oznaczonych symbolem "MN", gdzie plan dopuszcza realizacje obiektów usługowych, wybudowanych lub wolno stojących o uciążliwości nie przekraczającej granic działki budowlanej. Z przytoczonego powyżej zapisu nie wynika w sposób ewidentny żeby budowa tego typu obiektu jakim jest zakład wypieku ciast domowych była zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem kwestia ta wymagała dokonania przez organ analizy czy inwestycja stanowi zakład produkcyjny, czy też zakład który mieści się w ramach działalności usługowej. Było to tym bardziej konieczne, że kwestia zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była jednym z głównych zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniach, pismach czy wniesionej do Sądu skardze. Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do zrzutów skarżącego uzasadniając, że nie dotyczą one kontroli wykonania obowiązku, lecz kwestionują co do zasady decyzję Nr [...], która na tym etapie postępowania nie podlega zaskarżeniu. Zaznaczyć należy, że zarówno w decyzji o pozwoleniu na budowę jak i późniejszych decyzjach brak jest w istocie analizy zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem obowiązek taki wynika z treści art. 7 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. ustalenia stanu zgodnego z rzeczywistością, a następnie rozpatrzenia tzn. dokonania wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981r. sygn. akt SA 810/81). Zaskarżona decyzja organu nadzoru budowlanego zawiera jedynie lakoniczne zdanie, że inwestor wykonał ciążący na nim obowiązek i przedstawił organowi nadzoru budowlanego projekt zamienny budynku będącego przedmiotem postępowania. W uzasadnieniu decyzji brak jest natomiast wyjaśnienia z jakiego powodu organ nie uwzględnił okoliczności podnoszonych przez skarżącego, a uwzględnił wniosek inwestora o wydanie decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie powinien ograniczać kontroli prawidłowości wydania decyzji przez organ I instancji tylko i wyłącznie do wykonania przez inwestora ciążącego na nim obowiązku. Badając zaskarżoną decyzję powinien uwzględnić także inne okoliczności sprawy niezbędne do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zobowiązany był tak jak i organ I instancji do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy, a także do rozpatrzenia zarzutów i argumentów odwołującego się. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zmierzającym do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego organ nadzoru budowlanego winien dokonać analizy w aspekcie zgodności wybudowanego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisami Prawa budowlanego i wykonawczymi oraz w oparciu o poczynione w tym zakresie ustalenia zająć stanowisko co do prawidłowości wydania decyzji przez organ I instancji. Brak podjęcia przez organ nadzoru budowlanego czynności zmierzających do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia poprzez wszechstronne wyjaśnienia sprawy w kwestii dotyczącej analizy zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisami Prawa budowlanego oraz wykonawczymi ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7,8, 77 k.p.a. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).