VII SA/Wa 1533/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr), Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r. sprawy ze skarg D. i W. W. oraz H. i R. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i umorzenia postępowania. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących H. i R. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2001 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania W. W., utrzymał w mocy decyzję Starosty M. z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia H. i R. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową (serwis i wymiana opon) oraz przyłącza energetycznego na działce nr [...] przy ul. T. róg ul. S. w M. M. Wyrokiem z dnia 17 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 2051/01, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. i W. W. na w/w decyzję Wojewody [...]. Pismem z dnia 15 grudnia 2004 r. D. i W. W. wnieśli o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego powyższą decyzją ostateczną w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Wskazali, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. znak [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta M. M. z dnia [...] czerwca 2000 r. znak [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przy ul. T. róg ul. S. w M. M. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. znak [...], działając na podstawie art. 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 oraz art. 149 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku D. i W. W., wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu po wydaniu decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po wznowieniu postępowania administracyjnego, uchylił w całości decyzję Starosty M. z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą H. i R. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową (serwis i wymiana opon) oraz przyłącza energetycznego na działce nr [...] przy ul. T. róg ul. S. w M. M. oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Sygn. akt VIISA/Wa 1533/07 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. znak [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta M. M. z dnia [...] czerwca 2000 r. znak [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, podając, że w kwestionowanej decyzji nie sprecyzowano rodzaju inwestycji (określono jedynie funkcję usługowo-handlową obiektu), co nie pozwala na wykazanie, iż charakter planowanej działalności usługowej nie pozostawał w konflikcie z mieszkaniową funkcją terenu. W ocenie organu, wyłączenie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest podstawą do wyeliminowania wadliwej, sprzecznej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, decyzji Starosty M. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2001 r. Od powyższej decyzji wnieśli odwołanie H. i R. M., zarzucając, iż wprawdzie w decyzji o warunkach zabudowy brak jest precyzyjnego określenia rodzaju działalności, co jednak nie było wymagane przez organ na tym etapie postępowania. Zdaniem inwestorów, nie nastąpiło z ich strony żadne uchybienie. Zaznaczyli, że w projekcie budowlanym znajdował się szczegółowy zapis o rodzaju prowadzonej działalności (serwis i wymiana opon), a zatem istniała możliwość sprawdzenia, czy dana działalność nie pozostaje w konflikcie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto nie zgodzili się z uchyleniem decyzji na podstawie przepisu, który już nie obowiązuje, załączając do odwołania kserokopię aktualnego wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. M. (uchwała Rady Miasta M. M. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...]). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania H. i R. M., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty M. z dnia [...] marca 2001 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową (serwis i wymiana opon) oraz przyłącza energetycznego na działce nr [...] w M. M. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji określającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji wyczerpuje dyspozycję art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., co obliguje organ do Sygn. akt VIISA/Wa 1533/07 uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] w sprawie pozwolenia na budowę. Organ wyjaśnił także, iż w związku z zakończeniem inwestycji objętej pozwoleniem na budowę oraz wydaniem przez Starostę M. decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] zezwalającej na użytkowanie obiektu budowlanego, organ nie może orzec merytorycznie w sprawie uchylonego pozwolenia na budowę, lecz postępowanie to jako bezprzedmiotowe należy umorzyć. W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na pojawienie się okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania administracyjnego po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 2051/01, nie może on stanowić przeszkody do wznowienia postępowania. Ponadto organ stwierdził, że ze względu na powołanie w decyzji organu pierwszej instancji nieprawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej niepoprawną sentencję, należy tę decyzję uchylić. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli D. i W. W. oraz H. i R. M. Skarżący D. i W. W. zarzucili naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez niedoręczenie odwołania H. i R. M., a także naruszenie art. 9 k.p.a. przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w jakim zakresie powołana podstawa prawna jest nieprawidłowa. Podnieśli również, w oparciu o treść pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] marca 2006 r., że odwołanie H. i R. M. wpłynęło po terminie. Skarżący H. i R. M. zarzucili natomiast wydanie rozstrzygnięcia na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie oraz wskazali, iż w toku postępowania administracyjnego nastąpiła istotna zmiana przepisów prawa materialnego i dla realizacji przedmiotowej inwestycji nie jest wymagane uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzili, że zarówno poprzedni, jak i obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza na tym terenie realizację danego przedsięwzięcia. Zdaniem skarżących H. i R. M., w stanie prawnym, który wymagał uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jak również według aktualnie obowiązujących przepisów, nie ma przeszkód dla realizacji tej inwestycji. Skarżący H. i R. M. poinformowali ponadto o toczącym się postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. oraz zaznaczyli, że w procesie inwestycyjnym dopełnili wszelkich warunków związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę, powołując się na korzystne dla nich orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie, sygn. akt IV SA 2051/01. Odpowiadając na skargi, organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o ich oddalenie. Sygn. akt VIISA/Wa 1533/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1062/06, zawiesił postępowanie sądowe w sprawie ze skargi D. i W. W. oraz H. i R. M., z uwagi na nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 145/07, oddalający skargę H. i R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2006 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2005 r. oraz poprzedzającej ją decyzji własnej z dnia [...] listopada 2004 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. M. z dnia [...] czerwca 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd wskazał, iż od powyższego wyroku zależy, czy powołana przez organ przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., wynikająca ze stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, mogła stanowić podstawę wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zawieszone postępowanie sądowe zostało podjęte przez Sąd postanowieniem z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1062/06, po uprawomocnieniu w/w wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi są zasadne. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Sąd nie będąc związany granicami skargi, bierze pod rozwagę nie tylko argumenty stron postępowania, które w tym przypadku zgodnie zainicjowały postępowanie sądowoadministracyjne przez wniesienie skarg, lecz również wszystkie okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sygn. akt VIISA/Wa 1533/07 Przyznać przede wszystkim trzeba rację obu skarżącym stronom, że zaskarżona przez nie decyzja zawiera skomplikowaną sentencję i niedostatecznie wyjaśnia motywy rozstrzygnięcia w treści uzasadnienia, przez co naruszony został art. 107 § 3 k.p.a., szczególnie w zakresie prawidłowego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Przyznać też trzeba rację, iż organ, rozstrzygając sprawę co do istoty, nie wziął pod uwagę zmiany stanu prawnego, który nastąpił po wejściu w życie znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.). Naruszono zatem i prawo materialne (art. 33 ust. 2 pkt 3 znowelizowanego Prawa budowlanego), przy czym oba te naruszenia w sposób istotny wpłynęły na wadliwe rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. W przypadku złożenia przez stronę podania o wznowienie postępowania, wszczyna się postępowanie wstępne stanowiące fazę, w której organ może się wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a., organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie, zgodne z zasadami określonymi w art. 150 i 151 k.p.a. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w dacie wydawania pozwolenia budowlanego, stanowiła niezbędną podstawę do udzielenia tego pozwolenia. Stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu spowodowało, że w procesie kreowania ostatecznej zgody na realizację inwestycji poprzez udzielenie pozwolenia budowlanego zabrakło wymaganej prawem decyzji poprzedzającej to pozwolenie. Stan taki odpowiada przesłance do wznowienia postępowania ujętej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., zasadnie zatem doszło do wznowienia postępowania. Po wznowieniu postępowania następuje faza rozpoznawcza, w toku której organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Tok wznowionego postępowania polega na ewentualnym ponowieniu niezbędnych czynności procesowych i ponownej ocenie materiału dowodowego przez wykonanie analizy umożliwiającej nowe rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. Paragraf 2 tego przepisu zastrzega jednak, że jeśli analiza ta prowadzi do oceny, iż z powodu okoliczności wymienionych w art. 146 k.p.a. nie można uchylić Sygn. akt VIISA/Wa 1533/07 decyzji, organ ogranicza się tylko do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, dla których nie uchylił tej decyzji. Obowiązkiem organu jest zatem przede wszystkim zbadanie czy takie okoliczności wyłączające możliwość uchylenia decyzji nie zachodzą. Jeśli ponowna ocena stanu sprawy prowadzi do wniosku, iż postępowanie, pomimo zaistnienia formalnych przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania, nie skutkuje jednak żadną wadą materialną, która uniemożliwiłaby wydanie decyzji odpowiadającej w swojej istocie decyzji dotychczasowej, nie można uchylić decyzji kończącej postępowanie zwykłe. W orzecznictwie, w odniesieniu do postępowań zwykłych o wydanie pozwolenia na budowę, ukształtował się pogląd, iż w razie rozpoczęcia budowy obiektu będącego przedmiotem takiego postępowania przed wydaniem decyzji ostatecznej, postępowanie to należy umorzyć, gdyż jego przedmiotem jest zdarzenie przyszłe, a nie rozpoczęta już budowa. Pogląd ten nie może mieć jednak zastosowania w postępowaniu toczącym się na skutek wznowienia. Po wznowieniu postępowania i przeprowadzeniu postępowania organ może bowiem na nowo ukształtować rozstrzygnięcie dopiero po wykluczeniu istnienia przesłanek negatywnych wymienionych w art. 146 § 2 k.p.a., tj. po zbadaniu czy dotychczasowa decyzja, odpowiadając prawu materialnemu może zostać zachowana (jeśli mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej). Dlatego, przed zbadaniem wymienionej kwestii, nie wchodzi w rachubę umorzenie postępowania z tej przyczyny, iż obiekt budowlany już powstał. W okolicznościach kontrolowanej przez Sąd sprawy, po potwierdzeniu, że przesłanka opisana w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. miała miejsce w badanej sprawie, organ nie miał podstaw do umorzenia postępowania, lecz winien rozstrzygnąć sprawę co do istoty. Organ winien zatem ocenić, jaki wpływ na obecnie dokonywane rozstrzygnięcie sprawy ma zaistnienie tej przesłanki. Wystąpienie procesowej przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania prowadzi do uchylenia dotychczasowej decyzji jedynie wówczas, gdy organ stwierdzi, że zaistniała wadliwość proceduralna wpłynęła na merytoryczną treść decyzji, a zatem dopiero taka ocena stanowić może podstawę do uchylenia decyzji dotychczasowej. "Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Wobec tego organ administracji państwowej, Sygn. akt VIISA/Wa 1533/07 wydający nową decyzję, stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania" (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1984 r., sygn. akt I SA 86/84, ONSA 1984/1/5). Postępowanie wznowione prowadzi się tak, jakby pierwotna decyzja jeszcze nie została wydana, należy zatem, po pierwsze uwzględnić aktualny stan faktyczny sprawy, po drugie zaś obecny stan prawny. Ponieważ przyczyną wznowienia postępowania była eliminacja z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, organ winien dokonać oceny tej okoliczności jak warunku wydania pozwolenia na budowę w świetle stanu prawnego obowiązującego w dacie wznowionego postępowania. W dniu orzekania we wznowionym postępowaniu obowiązywał zaś art. 33 ust. 2 pkt 3 znowelizowanego Prawa budowlanego, z którego wynika, iż do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) stanowi, że tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W stanie prawnym obowiązującym w chwili orzekania we wznowionym postępowaniu decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawana (i wymagana jako załącznik) była tylko wówczas, kiedy na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym, sprecyzowanym we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bezpodstawnie zatem organy obu instancji przyjęły, że brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowić może obecnie podstawę uchylenia decyzji dotychczasowych, wadliwie także umorzono postępowanie przyjmując, iż wybudowanie obiektu na skutek dotychczasowego ostatecznego pozwolenia na budowę czyni wznowione postępowanie bezprzedmiotowym. Organ prowadzący postępowanie wznowione winien zatem, uwzględniając aktualny stan prawny, dokonać oceny stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem, iż do wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego nie jest wymagane dołączenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast badając czy w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej, czyli czy obecnie mogłoby być wydane identyczne w swojej treści pozwolenie na budowę jak dotychczasowe, organ winien Sygn. akt VIISA/Wa 1533/07 odnieść się do ustaleń obowiązującego w dacie rozstrzygania we wznowionym postępowaniu planu zagospodarowania przestrzennego. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, ponieważ wady wystąpiły w obu decyzjach, niezbędne jest też ponowienie czynności z zachowaniem toku instancji. Na podstawie art. 152 cytowanej ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 210 p.p.s.a.