II OSK 538/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz /spr./ Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Cechu Rzemiosł Różnych w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1020/07 w sprawie ze skargi Zarządu Dróg Miejskich w C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1920/07 po rozpoznaniu skargi Zarządu Dróg Miejskich w Chełmie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Chełmie z dnia [...] kwietnia 1993 r. udzielającej na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane pozwolenia na użytkowanie samowolnie wzniesionego sklepu dobudowanego do budynku mieszkalnego - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, iż w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ustalono, że postępowanie legalizacyjne w sprawie samowoli budowlanej zakończyło się kwestionowaną decyzją, bowiem brak jest podstaw do orzeczenia o rozbiórce przedmiotowego budynku stosownie do art. 37 ustawy Prawo budowlane. W związku z podnoszonym przez skarżącego zarzutem, że obiekt został zrealizowany w pasie drogowym ulicy Rybnej, organ ustalił, że wprawdzie ulica ta posiada status drogi lokalnej miejskiej na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Chełmie, jednakże fakt ten nie został uwzględniony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, brak więc było podstaw do stwierdzenia, że obiekt został wybudowany z naruszeniem przepisów o planowaniu przestrzennym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł Zarząd Dróg Miejskich w Chełmie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd podkreślił, że w zaskarżonej decyzji słusznie stwierdzono, iż postępowanie administracyjne toczyło się w trybie nadzwyczajnym, będącym wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 kpa. Organ administracji publicznej rozstrzyga w tym trybie wyłącznie o tym, czy istniała, bądź nie istniała w dacie wydania kwestionowanej decyzji, przesłanka z art. 156 ( 1 kpa a nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Ustalono na podstawie akt sprawy, iż inwestycja została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej, zaś decyzja kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym, wydana na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, finalizowała jedynie procedurę legalizacyjną obiektu. Uprzednio została wydana decyzja na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., której celem było doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W tym stanie rzeczy zasadnie w zaskarżonej decyzji przyjęto, iż nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych art. 156 ( 1 kpa. Brak jest więc podstaw na etapie postępowania legalizacyjnego, do stwierdzenia, że przedmiotowy obiekt został wybudowany z naruszeniem przepisów o planowaniu przestrzennym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Cech Rzemiosł Różnych w Chełmie, reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 ( 4 ppsa przez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku sprzecznych ze sobą treści a to potwierdzenie faktu, iż ulica Rybna, której część została zajęta przez inwestora pod samowolnie wzniesiony obiekt jest drogą lokalną miejską i jednoczesne przyjęcie, że usytuowanie spornego obiektu na środku tej drogi nie jest sprzeczne z przepisami o planowaniu przestrzennym; art. 145 ( 1 pkt 1 lit. b przez nieuwzględnienie kwestii dotyczącej numeracji działek na przedmiotowym terenie; art. 145 ( 1 pkt 2 ppsa przez odmowę stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji wobec zaistnienia przesłanki z art. 156 ( 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, że stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowe zaś twierdzenia są ze sobą sprzeczne. Obiekt zrealizowano samowolnie na powierzchni istniejącej i zaewidencjonowanej jezdni ulicy /drogi publicznej miejskiej/, która taką drogą była "od zawsze", to jest od kiedy istnieje zabudowa śródmiejska miasta Chełma, zaś uchwała organu gminy, nadająca jej określony status, miała charakter porządkujący. Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną przedstawił sporządzony przez siebie wypis z miejscowego planu zagospodarowania danego terenu obowiązujący w dacie budowy przedmiotowego obiektu, w którym stanowi się, iż ulica Rybna, w którą inwestor wbudował się samowolnie, była tym planem przewidziana jako istniejąca i do zachowania, a kolejne plany nie zawierały postanowień, które wskazywały by na likwidację legalnie istniejącej, potwierdzonej uchwałą Rady Gminy, drogi publicznej - ulicy Rybnej, ustalając na danym terenie możliwość zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Ulica ta jest nadal użytkowana, z istotnym jednak ograniczeniem /zwężeniem/ wynikającym z samowolnej jej zabudowy, której dotyczy niniejsza sprawa. Z tego względu nie mogła kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją nastąpić legalizacja przedmiotowej samowoli, bowiem zachodziła przesłanka do orzeczenia o rozbiórce na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Orzeczenie o legalizacji zostało więc wydane z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 ( 1 pkt 2 kpa/. Ulica Rybna ponadto znajduje się w starej części miasta Chełma i w ocenie strony jest objęta ochroną konserwatorską. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie opiera się na zarzutach prawa procesowego mającego zastosowanie przed sądami administracyjnymi. Podstawowym zarzutem jest podanie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Zarządu Dróg Miejskich w Chełmie na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji legalizującej samowolę budowlaną popełnioną podczas obowiązywania ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. /Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm./ okoliczności sprawy i argumentów wzajemnie ze sobą sprzecznych, w aspekcie podstaw do uwzględnienia żądania stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji /art. 156 ( 1 pkt 2 kpa/, co w ocenie strony mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Otóż istotnie, potwierdzając fakt zaistnienia samowoli budowlanej i okres jej popełnienia, jak też zajęcia przez inwestora części pasa istniejącej legalnie i użytkowanej drogi publicznej, mającej status ulicy /drogi lokalnej/, Wojewódzki Sąd Administracyjny jednocześnie uznał za słuszne stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. bowiem są spełnione warunki techniczne dla danego obiektu, nie zostały naruszone przepisy o planowaniu przestrzennym, zaś przed wydaniem kwestionowanej decyzji była wydana decyzja na podstawie art. 40 Prawa budowlanego, nakazująca inwestorowi wykonanie prac budowlanych w obiekcie, a zatem orzeczenie o legalizacji obiektu na podstawie art. 42 ust. 3 tego Prawa nie jest dotknięte wadą określoną w art. 156 ( 1 kpa. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Z akt sprawy wynika, co nie jest także kwestionowane w sprawie, iż inwestor dopuścił się samowoli budowlanej zajmując znaczną część pasa drogowego wąskiej, staromiejskiej ulicy Rybnej, która jak to jednoznacznie wynika ze znajdujących się w aktach dokumentów, jest ulicą powstałą w zaraniu kształtowania się zabudowy miejskiej, a tym samym z natury rzeczy wąską, a więc zajęcie części już i tak wąskiej ulicy powoduje niewątpliwie znaczne utrudnienie w jej użytkowaniu. Ulica ta, jako droga publiczna, powinna spełniać funkcje przewidziane dla takiego obiektu. Rozważając więc, czy zachodzą przesłanki określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. należało dokonać analizy w aspekcie ust. 1 pkt 2 tego artykułu, który przewiduje wydanie nakazu rozbiórki w odniesieniu do samowolnie zrealizowanego obiektu, jeżeli powoduje on niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Przedmiotowa samowola powinna zostać ponadto bardziej wnikliwie oceniona w aspekcie przesłanki wydania nakazu rozbiórki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 1, to jest zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym, zaś nie jest wystarczające ogólne stwierdzenie, że inwestycja nie jest sprzeczna z tymi przepisami. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nawet zawierający postanowienia o charakterze ogólnym /zabudowa mieszkaniowa z usługami/, w którym nie zaznaczono by istniejących dróg komunikacyjnych /ulic/, nie może być tak rozumiany, iż dopuszczalna jest legalizacja samowoli budowlanej nie mającej żadnego związku z funkcjonowaniem ulicy /jak w niniejszej sprawie/ w środku pasa drogowego nie przewidzianej do likwidacji, prawnie istniejącej drogi publicznej /ulicy/, jako nie naruszającej postanowień planu, czy też w ogóle - przepisów o planowaniu przestrzennym. Podjęcie uchwały klasyfikującej ulicę Rybną jako miejską drogę lokalną, świadczy zaś o tym, że ta staromiejska ulica nie jest przewidziana do likwidacji. Skoro Prawo budowlane z 1974 r. przewiduje możliwość legalizacji samowoli budowlanej jedynie pod warunkiem, że wykluczone jest orzeczenie o rozbiórce na podstawie art. 37 /wszystkich jego postanowień/, to oczywiste jest, iż w razie ustalenia, że zachodzi przesłanka np. określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 /samowolnie wzniesiony obiekt powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia/, w konsekwencji niedopuszczalna jest legalizacje samowoli budowlanej, a więc wydanie decyzji legalizacyjnej w określonych warunkach braku wyłączenia możliwości orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 powoduje, że kwestionowana decyzja wydana w oparciu o art. 42 ust. 3 może zawierać wadę określoną w art. 156 ( 1 pkt 2 kpa. Oceniając natomiast we właściwy sposób aspekt zgodności spornej samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu przestrzennym /art. 37 ust. 1 pkt 1/ Sąd powinien także zwrócić uwagę na fakt, że co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zamieszcza się planowane /przewidywane/ zagospodarowanie przestrzenne. Przepisy o planowaniu przestrzennym, jak to wynika z ich treści, mają przede wszystkim na celu zapewnienie ładu przestrzennego, a wydaje się nie budzić wątpliwości, iż bezprawna /samowolna/ zabudowa istniejącej legalnie, użytkowanej drogi publicznej, powinna być uznana za naruszająca ład przestrzenny, a tym samym sprzeczna z przepisami o planowaniu przestrzennym. Co do kwestii wcześniejszego wydania decyzji z art. 40 Prawa budowlanego, należy podkreślić, że jednoznacznie z przepisu tego wynika możliwość orzeczenia na jego podstawie tylko wówczas, gdy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji nie powinien więc powoływać się na wydanie tej decyzji jako przeszkodę do uwzględnienia żądania stwierdzenia nieważności decyzji legalizacyjnej, lecz zwrócić uwagę, że postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności w określonych warunkach powinna być objęta także i ta decyzja. Dodatkowo tylko wypada zauważyć, że usytuowanie ulicy Rybnej i jej historyczny charakter powinien z urzędu nasuwać Sądowi spostrzeżenie, że nie można wykluczyć objęcia jej ochroną konserwatorską, z czym także może się wiązać kwestia dopuszczalności legalizacji przedmiotowego obiektu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa.