VII SA/Wa 1020/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg [...] w C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., po ponownym rozpatrzeniu odwołania Zarządu Dróg [...] w C. od decyzji [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] kwietnia 1993 r., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1540/06, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż w przedmiotowej sprawie [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [....] maja 2006 r., po rozpatrzeniu wniosków Zarządu Dróg [...] w C. oraz Cechu [...] w C., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] kwietnia 1993 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie samowolnie wzniesionego sklepu przy ul. [...] w C. dobudowanego do budynku mieszkalnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Dróg [...] w C. od w/w decyzji organu wojewódzkiego, uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1540/06 uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpatrując odwołanie Zarządu Dróg [...] w C., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdził iż w rozpoznawanej sprawie jest związany oceną prawną wyrażoną w w/w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, gdyż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem skargi. Organ podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu wyroku podniósł, iż pozwolenie na użytkowanie udzielone na podstawie art. 42 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. jest formą legalizacji w sytuacji, gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego z jednoczesnym stwierdzeniem jego zdatności do użytkowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, iż zgodnie z art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, iż budynek sklepu nie stwarza zagrożenia budowlanego i spełnia wymogi stawiane tego typu obiektom. Budynek sklepu został zrealizowany na działce przeznaczonej zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę budynkiem mieszkalno – usługowym i nie naruszał przepisów techniczno - budowlanych, dlatego też kontrolowaną w trybie stwierdzenia nieważności decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w C. działając na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, udzielił pozwolenia na użytkowanie samowolnie wzniesionego sklepu przy ul. [...] w C., dobudowanego do budynku mieszkalnego. Ponadto skoro przeprowadzone postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wzniesionego sklepu (garażu przeznaczonego na sklep) przy [...] w C. zostało zakończone legalizacją samowoli budowlanej, to Kierownik Urzędu Rejonowego w C. zasadnie stwierdził brak przesłanek do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego sklepu, wynikających z art. 37 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutu usytuowania zalegalizowanego obiektu w pasie drogowym ulicy [...] organ odwoławczy stwierdził, iż z dokumentów wynika, że wprawdzie ulica ta uzyskała status drogi lokalnej miejskiej na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w C. nr [...] z dnia [...] listopada 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg w miastach województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich, jednak fakt ten nie został uwzględniony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Brak było więc podstaw do stwierdzenia, iż przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany z naruszeniem przepisów o planowaniu przestrzennym. Skargę Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. złożył Zarząd Dróg [....] w C., zarzucając skażonej decyzji naruszenie: - art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. polegające na nierespektowaniu i niewyegzekwowaniu przez służby nadzoru budowlanego od inwestora zawartego w tym przepisie nakazu, że roboty budowlane można prowadzić po uzyskanie pozwolenia na budowę; - art. 29 ust 1 i ust. 5 w/w ustawy, które dają podstawę do rozpoczęcia i prowadzenia robót osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością; - art. 36 ust. 1 i ust.3 w/w ustawy, który nakłada szczególne obowiązki na organy nadzoru mówiąc, że terenowy organ administracji państwowej powinien wstrzymać roboty budowlane gdy są one wykonywane bez pozwolenia na budowę, a w wypadku gdy wymagania i warunki, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3, nie zostaną spełnione w wyznaczonym terminie, to może wydać decyzję nakazującą przymusową rozbiórkę, - art. 40 w/w ustawy, który stanowi, że jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi bądź zarządcy decyzję nakazująca wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Zdaniem strony skarżącej brak jest w postępowaniu nadzorczym dowodów, że wznoszona samowola budowlana była pod kontrolą organów nadzoru budowlanego i że były wydawane stosowne nakazy i zalecenia, które dawałyby podstawy i przesłanki do ich ewentualnego zalegalizowania; - art. 42. w/w ustawy, który stanowi, iż inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Pozwolenie na użytkowanie udzielone na podstawie art.42 prawa budowlanego z 1974 r. - jak zasygnalizował WSA w Warszawie w wyroku sygn. akt VII SA/Wa 1540/06 z dnia 28 listopada 2006 - jest formą legalizacji w sytuacji gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego z jednoczesnym stwierdzeniem jego zdolności do użytkowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga Zarządu Dróg [...] w C. nie jest zasadna bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wskazać trzeba, iż sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego z daty podejmowania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Kwestionowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. została wydana w postępowaniu nieważnościowym, w którym to postępowaniu organy obu instancji odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] kwietnia 1993 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie samowolnie wzniesionego sklepu przy ul. [...] w C., dobudowanego do budynku mieszkalnego. Przede wszystkim zauważyć należy za Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, iż rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę organ ten był związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1540/06. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. uchylającą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. i umarzającą postępowanie organu I instancji. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Podkreślić należy także, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. szerzej na ten temat J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s 219 i n.). Stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1540/06 wprost wskazał co winien wziąć pod uwagę organ II instancji działający w trybie nadzoru, ponownie rozpatrując sprawę. Sąd ten w uzasadnieniu powołanego wyroku wskazał przede wszystkim, iż zgodnie z brzmieniem art. 28 kpa stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, kto żądając czynności organu ze względu na swój interes prawny domaga się wydania określonego aktu, a postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Sąd uznał także, że podstawowe znaczenie dla organu ma określenie stron tego postępowania, zwłaszcza wszczynanego na żądanie strony, bowiem na wstępie powstaje kwestia, czy osoba żądająca wszczęcia takiego postępowania jest stroną legitymowaną do wystąpienia z takim żądaniem. Krąg podmiotów, które mogą być stroną w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ulega rozszerzeniu i należą do niego strony postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji oraz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Przyjęty przez organ odwoławczy automatyzm ustalenia stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie w oparciu o art. 59 ust 7 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym po 11 lipca 2003 r. nie zasługiwał na aprobatę i wynikał z braku rzetelnego ustalenia stanu faktycznego. Sąd stwierdził, iż przede wszystkim rzeczą organu będzie rzetelna ocena interesu prawnego zarówno Cechu [...] w C., jak i Zarządu Dróg [...] w C. w zainicjowaniu niniejszego postępowania nadzorczego w świetle przedstawionych we wniosku o stwierdzenie nieważności argumentów. W uzasadnieniu swego wyroku z dnia 28 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał również na inne uchybienia organu odwoławczego. Stwierdził m.in., iż organ II instancji nie zauważył, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w C. w dnia [...] kwietnia 1993 r. wydana została na podstawie art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i finalizowała procedurę legalizacyjną wobec obiektu budowlanego ponad wszelką wątpliwość wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Analiza akt postępowania administracyjnego potwierdza przeprowadzenie legalizacji także poprzez wydanie decyzji z dnia 4 czerwca1992 r., która na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z dnia 24 października1974 r. miała na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Sąd zauważył również, że pozwolenie na użytkowanie udzielone na podstawie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. jest formą legalizacji w sytuacji, gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego z jednoczesnym stwierdzeniem jego zdatności do użytkowania. Organ II instancji rozpatrując ponownie sprawę w pełni zastosował się do wytycznych tj. oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2006 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1540/06), a więc dokonał wszechstronnej oceny okoliczności danego przypadku na podstawie analizy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz uzasadnił zgodnie z wymogami przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stanowisko wyrażone w swoim rozstrzygnięciu z dnia [...] kwietnia 2007 r., czym dodatkowo uczynił zadość wymaganiom określonym w art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Uzasadniając zaskarżoną decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie podniósł, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 kpa. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 kpa zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 kpa, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Organ stosownie do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2006 r. rzetelnie ocenił interes prawny zarówno Cechu [...] w C. jak i Zarządu Dróg [...] w C. Ponadto słusznie wskazał, że kontrolowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja z dnia [...] kwietnia1993 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w C., wydana na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane finalizowała procedurę legalizacyjną wobec obiektu budowlanego ponad wszelką wątpliwość wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Zauważył, iż analiza akt postępowania administracyjnego potwierdza przeprowadzenie legalizacji także poprzez wydanie decyzji z dnia [...] czerwca1992 r., która na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z dnia 24 października1974 r. miała na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ słusznie podkreślił, że pozwolenie na użytkowanie udzielone na podstawie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. jest formą legalizacji w sytuacji, gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego z jednoczesnym stwierdzeniem jego zdatności do użytkowania, co miało miejsce w niniejszej sprawie, dlatego nie można było postawić decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] kwietnia 1993 r. zarzutu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc się do zarzutu usytuowania zalegalizowanego obiektu w pasie drogowym ulicy [...] organ zasadnie podniósł, iż z dokumentów wynika, że wprawdzie ulica [...] uzyskała status drogi lokalnej miejskiej na podstawie uchwały właściwego organu, jednak fakt ten nie został uwzględniony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Brak więc było podstaw – na etapie postępowania legalizacyjnego - do stwierdzenia, iż przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany z naruszeniem przepisów o planowaniu przestrzennym. Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., którą została utrzymana w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] kwietnia 1993 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie samowolnie wzniesionego sklepu dobudowanego do budynku mieszkalnego, jest słuszna i nie narusza prawa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.