I OSK 508/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) Joanna Runge-Lissowska Protokolant Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Głuchych [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1571/05 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Głuchych Zakład [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 czerwca 2005 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu na własność Skarbu Państwa przedsiębiorstwa oddala skargę kasacyjną Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1571/05 oddalono skargę Polskiego Związku Głuchych [...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 czerwca 2005 r. nr [...] Wyrok Sądu zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: decyzją z dnia 13 czerwca 2005 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Polskiego Związku Głuchych [...]. Zakład Pracy Chronionej, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 30 marca 2005 r., którą stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia 16 lutego 1960 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa: [...], wykazując, iż badając przedmiotową sprawę w trybie nadzoru stwierdził w sposób niebudzący wątpliwości, iż orzeczenie o nacjonalizacji przedmiotowego przedsiębiorstwa wydane zostało bez podstawy prawnej, a zatem wystąpiła przesłanka nieważnościowa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ podał, iż przedmiotowe przedsiębiorstwo zostało w 1949 r. objęte przymusowym zarządem państwowym na podstawie Zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 19 sierpnia 1949 r. i sprawowanie zarządu powierzono Dyrekcji Przemysłu Miejscowego w Pruszkowie zgodnie z przepisami dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz.Pr.Rp. Nr 21, poz. 67 ze zm.). Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. Nr 11, poz. 37 ze zm.) przedsiębiorstwa, nad którymi ustanowiony został zarząd państwowy, i które w dacie wejścia w życie tej ustawy, to jest w dniu 8 marca 1958 r. były pod zarządem państwowym – przechodziły na własność Państwa. Potwierdzeniem tego zdarzenia prawnego było wydanie orzeczenia o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa przez właściwego ministra. W niniejszej sprawie orzeczeniem z dnia 16 lutego 1960 r. Minister Przemysłu Spożywczego i Skupu orzekł, iż przedsiębiorstwo [...] będące pod zarządem państwowym przeszło na własność Państwa z dniem 8 marca 1958 r. Decyzją z dnia 30 listopada 2001 r. Minister Gospodarki stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego przedmiotowego przedsiębiorstwa. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją z dnia 10 maja 2002 r. Ponieważ decyzja stwierdzająca nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 19 sierpnia 1949 r. (M.P. z dnia 29 sierpnia 1949 r. Nr A-58, poz. 790) w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad [...]wywołała skutki ex tunc, to w dacie wydania kontrolowanego w postępowaniu nieważnościowym orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia 16 lutego 1060 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedmiotowego przedsiębiorstwa i jego mienia, przedsiębiorstwo to nie było objęte przymusowym zarządem państwowym. Zatem orzeczenie to nie mogło mieć oparcia w dyspozycji art. 2 i art. 9 powołanej ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Okoliczności te wskazują, zdaniem organu, iż wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia. Skargę na powyższą decyzję złożył Polski Związek Głuchych – [...] zarzucając skarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący podniósł, iż nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności, a m.in. dotyczące stanu przedsiębiorstwa w momencie jego nacjonalizacji i przekazywania kolejnym zarządcom państwowym. Ponadto skarżący podkreślił, iż otrzymał przydział lokalu użytkowego wchodzącego w skład przejętego przedsiębiorstwa na podstawie decyzji Wydziału Spraw Lokalowych Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa – Ochota w dniu 17 kwietnia 1967 r. na czas nieokreślony. Zdaniem skarżącego ustalenie okoliczności dotyczących dysponowania nieruchomością jak i jej stanu majątkowego w momencie jej przejęcia przez skarżącego ma istotne znaczenie w sprawie, a przede wszystkim dla ustalenia, że orzeczenie Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia 16 lutego 1960 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, lecz wywołało nieodwracalne skutki prawne. Skarżący podniósł również, iż istniejące obecnie budynki na terenie byłego znacjonalizowanego przedsiębiorstwa zostały wybudowane przez niego w latach 1970-1980, w których [...] należący w całości do Polskiego Związku Głuchych i wartość tego zakładu wynosi według aktualnej wyceny około 700 tysiecy zł. Okoliczności te – w ocenie skarżącego – uzasadniają zastosowanie odstępstwa od ogólnej zasady wyrażonej w art. 156 § 1 kpa przez ustanowienie w § 2 tego artykułu wyjątku w przypadku wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, iż nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż jego zdaniem orzeczenie Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu nie wywarło nieodwracalnych skutków. Podkreślił, iż zgodnie z wypisem z rejestru gruntów na dzień 1 stycznia 2005 r. właścicielem nieruchomości położonej we [...] jest Skarb Państwa, natomiast skarżący jest władającym tą nieruchomością. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Podkreślił, iż decyzja zapadała w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, które ma charakter nadzwyczajny, zmierzający do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadą nieważności. Przesłanki nieważności taksatywnie wylicza art. 156 § 1 kpa i zaistnienie jakiejkolwiek z nich uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo uznał, iż stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 19 sierpnia 1948 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad [...]wywołała skutki ex tunc i spowodowało, iż w dacie wydania orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia 16 lutego 1960 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedmiotowego przedsiębiorstwa i jego mienia – przedsiębiorstwo to nie było objęte prawnie obowiązującym przymusowym zarządem państwowym. Zatem organ właściwie uznał, że kontrolowane orzeczenie nie mogło mieć oparcia w dyspozycji art. 2 i art. 9 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. Nr 11, poz. 37 ze zm.), co oznacza, że orzeczenie z 16 lutego 1960 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedmiotowego przedsiębiorstwa i jego mienia zostało wydane bez podstawy prawnej. Powyższe okoliczności wskazują, że spełniona została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa Stanowisko swoje organ wyczerpująco i logicznie uzasadnił. Sąd podniósł, że chybiony jest zarzut skargi, iż orzeczenie spowodowało nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa Przepis art. 156 § 2 kpa określa negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Zastrzega bowiem, że nie stwierdza się nieważności decyzji dotkniętych jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa, jeżeli decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Takie oznaczenie w przepisie negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oznacza, że "nie chodzi o stan faktyczny spowodowany istnieniem lub wykonaniem wadliwej decyzji, jak również obojętne jest przy stosowaniu tego przepisu, czy istnieją faktyczne (materialno-techniczne) możliwości odwrócenia następstw spowodowanych przez decyzję, a w szczególności przywrócenie stanu poprzedniego" (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000, s. 651 i n.). Utrwalone orzecznictwo w tym zakresie przyjęło pogląd, iż sam fakt, że nieruchomość nabyta przez Państwo na podstawie decyzji nacjonalizacyjnej została następnie sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, nie może zawsze przesądzać o tym, że decyzja nacjonalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skutkiem prawnym nacjonalizacji było przede wszystkim odjęcie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi i przejście własności na Państwo. Zatem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji problem sprowadza się do oceny tego właśnie skutku. Nie chodzi bowiem o odwracalność skutków w ogóle, ale o "odwrócenie" skutków wywołanych przez decyzje dotknięte nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności (por. wyrok NSA z 21 marca 2001 r., IV SA 2128/99, Lex nr 51226; wyrok NSA z 27 października 1998 r., IV SA 1906/97, Lex nr 545890). Z tych względów Sąd uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, oddalił skargę. Od wyroku Wojewódzkiego ‘Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Polski Związek Głuchych [...]. reprezentowany przez radcę prawnego L. B., zaskarżając wyrok w całości i opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 156 § 2 kpa polegającą na przyjęciu, że w sprawie niniejszej nie zachodzą negatywne przesłanki wyłączające dopuszczalność stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia 16 lutego 1960 r., wobec istnienia nieodwracalnych skutków prawnych tej decyzji. Skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że skoro przedsiębiorstwo nie mogło być objęte zarządem państwowym, to decyzja Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia 16 lutego 1960 r. zawierała wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, a więc przesłankę nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 7 kpa Od dnia wydania i doręczenia tej decyzji upłynęło ponad 10 lat, a więc zgodnie z art. 156 § 2 kpa, nie można stwierdzić nieważności tej decyzji. Zgodnie z art. 158 § 2 kpa organ administracji publicznej winien w tym przypadku ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Takie stwierdzenie daje spadkobiercom byłego właściciela prawo żądania odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej od jednostki wykonującej tę władzę z mocy prawa, zgodnie z art. 417 k.c. Negatywną przesłanką wyłączającą dopuszczalność stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i skupu z dnia 16 lutego 1960 r. jest również istnienie nieodwracalnych skutków prawnych tej decyzji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieodwracalność skutków prawnych oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło. [...] przestała istnieć już przed 1967 rokiem kiedy nieruchomość została decyzją administracyjną wydaną przez PDRN Warszawa – Ochota z dnia 17 kwietnia 1967 r. nr [...] oraz umową dzierżawy terenu z dnia 1 sierpnia 1967 r. zawartą przez Dzielnicowy Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej – Dział Gospodarki Terenami – ADM nr 6 Warszawa – Włochy przekazana Polskiemu Związkowi Głuchych. Nie było już składników majątkowych tej fabryki. Istniejące jeszcze budynki były w stanie zrujnowanym. Polskie Związek Głuchych uruchamiając Zakład Pracy Chronionej wybudował nowe obiekty i odremontował stare. Wniósł maszyny, urządzenia i wyposażenie. Polski Związek Głuchych [...]. nadal zatrudnia osoby niepełnosprawne i prowadzi działalność rehabilitacyjną. Organ administracji nie jest właściwy do cofnięcia skutków likwidacji przedsiębiorstwa upaństwowionego w 1960 r. w drodze decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna niema usprawiedliwionych podstaw. Pierwszy zarzut skargi sprowadza się do tego, że nie można było stwierdzić nieważności decyzji, ponieważ od czasu wydania orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia 16 lutego 1960 r. o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa [...] upłynęło dziesięć lat, a wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 kpa czyli nieważność decyzji z mocy prawa w związku z niemożnością objęcia tego przedsiębiorstwa zarządem państwowym. Zarzut ten jest chybiony. Przepis art. 156 § 1 pkt 7 kpa stanowi, że stwierdza się nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Oznacza to, że do stwierdzenia nieważności decyzji dochodzi jedynie wtedy, gdy skutek kwalifikowanej wady decyzji jest ustanowiony wprost w odrębnym przepisie prawa w postaci klauzuli nieważności (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 1999 r. sygn. akt III SA 6366/98, LEX nr 47224). Przepisy odrębne rzadko ustanawiają klauzulę nieważności. Sąd nie stwierdza istnienia takiego przepisu w materii rozpoznawanej sprawy. Skarżąca Spółka żadnego takiego nie wskazała, a zatem nie tylko w sprawie niniejszej nie ma zastosowania art. 156 § 1 pkt 7 kpa, ale także konsekwencją tego jest, że nie jest przeszkodą do stwierdzenia nieważności decyzji fakt, że od jej doręczenia upłynęło 10 lat. Drugim zarzutem skargi kasacyjnej jest błędna wykładnia przez organ i Sąd art. 156 § 2 kpa przez przyjęcie, że w sprawie niniejszej nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalności skutków prawnych skarżąca Spółka upatruje w tym, że przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, gdyż [...] przestała istnieć, nie ma składników majątkowych tej fabryki i organ administracyjny nie jest władny cofnąć skutków likwidacji tego przedsiębiorstwa w drodze decyzji, a nadto, że wybudowała nowe budynki i remontowała stare i poczyniła nakłady w formie urządzeń, maszyn i wyposażenia. Zarzut ten jest całkowicie chybiony. Przytoczone przez skarżącą Spółkę względy ocenić można jedynie jako skutki faktyczne, a nie nieodwracalne skutki prawne. O nieodwracalności skutku prawnego można by mówić wówczas, gdyby skarżąca Spółka nabyła aktem notarialnym własność bądź użytkowanie wieczyste terenu byłej [...]. Nie oznaczałoby to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożną przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Byłaby to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku byłoby prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Takiego skutku prawnego skarżąca Spółka nie wykazała, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo przyjął, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 156 § 2 kpa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej Spółki o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż art. 204 powołanej wyżej ustawy nie przewiduje takiej możliwości.