II SA/Ka 277/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Alfreda G. na decyzję Wojewody Ś. z dnia 18 grudnia 2000 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę - uchyla zaskarżoną decyzję, (...). Po rozpatrzeniu wniosku Marka J. decyzją z dnia 5 lutego 1998 r. (...), wydaną z up. Prezydenta Miasta Cz., udzielono Markowi i Ewie małżonkom J. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego oraz budowę szamba na działce nr 11/1 k.m. 361 w Cz. przy ul. Dź. nr 86, zatwierdzając projekt budowlany. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 28 ust. 1 i art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. W uzasadnieniu stwierdzono, iż projektowane roboty budowlane są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 18 października 1995 r. (...). W odwołaniu od decyzji Alfred G. domagał się jej uchylenia oraz wstrzymania postępowania do czasu rozpatrzenia sprawy o unieważnienie operatu rozgraniczeniowego i sporu cywilnego, zawisłego przed SR w Częstochowie 1 C 153/98, a dotyczącego stanu prawnego działki inwestorów. Nadto, odwołujący się zarzucił, iż nie doręczono mu załączników do decyzji, dotyczących projektu rozbudowy i umiejscowienia szamba, a wreszcie podniósł, iż nie brał udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, co skutkuje wznowieniem postępowania administracyjnego, a także nieważnością niniejszej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Cz. postanowieniem z dnia 28 września 1998 r. (...) stwierdził jego niedopuszczalność z powodu wniesienia przez osobę nie będącą stroną w sprawie. Jednakże wskutek skargi Alfreda G. wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2000 r. II SA/Ka 2197/98 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie, stwierdzając że Alfred G. posiada tytuł prawny do nieruchomości sąsiedniej, nabytej w drodze spadkobrania. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania zaskarżoną decyzją, wydaną z up. Wojewody Ś., utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, nie stwierdzając naruszenia przepisów prawa budowlanego, ani zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu odwoławczego, poruszone w odwołaniu sprawy, dotyczące granicy między nieruchomościami, nie mogą być rozpatrywane w niniejszym postępowaniu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Alfred G. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z powodu naruszenia art. 34 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego, projekt budowlany zatwierdzony tą decyzją nie spełnia wymogów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której mu nie doręczono, co skutkuje nieważnością niniejszej decyzji. Skarżący zarzucił też, że projekt nie został dostosowany do otaczającej zabudowy, zaś planowana inwestycja narusza jego uzasadnione interesy, ograniczając dostęp światła i widoczność i zanieczyszczając powietrze. Wreszcie, w piśmie z dnia 27 listopada 2002 r. skarżący zarzucił, iż sporna inwestycja została zrealizowana na podstawie nieprawomocnej decyzji i to z odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn zawartych w motywach zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej żądania oraz zarzuty były uzasadnione. W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, iż z obrazą art. 61 par. 4 Kpa organ I instancji nie powiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, ograniczając się do doręczenia wydanego rozstrzygnięcia, czym naruszono jego prawa jako współwłaściciela nieruchomości sąsiedniej, wynikające z art. 10 par. 1 Kpa /zasada czynnego udziału strony/. Przed wydaniem decyzji nie sprawdzono też należycie rozwiązań projektowanych w zakresie, wyznaczonym przepisem art. 35 w zw. z art. 34 z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./. Zatwierdzony projekt budowlany w zakresie projektu zagospodarowania terenu z obrazą prawa budowlanego nie został sporządzony na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lecz na kserokopii mapy, stanowiącej załącznik do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Część rysunkowa nie zawiera też danych co do odległości projektowanej inwestycji od istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, czym naruszono wymogi par. 8 ust. 3 pkt 2 zarządzenia MGPiB z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego /M.P. nr 2 poz. 30/, obowiązującego w dacie wydania decyzji organu I instancji. Powyższe braki projektu budowlanego nie sposób uznać za nieistotne, jako że właśnie określenie wzajemnej odległości obiektów pozwala na ocenę, czy zapewniono ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią par. 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140 ze zm./, wymagane jest zachowanie odległości, umożliwiającej naturalne oświetlenie pomieszczeń. Wskazane tam odległości mogą być mniejsze, jeżeli spełnione są przesłanki z par. 13 ust. 3 cyt. rozporządzenia Tymczasem organ odwoławczy nie poczynił w motywach zaskarżonej decyzji żadnych ustaleń faktycznych co do wysokości spornego budynku, a także od odległości od zabudowy sąsiedniej, niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak też jakichkolwiek rozważań co do zachowania wymogu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ograniczeń co do maksymalnej powierzchni zabudowy, określonej na 30 procent działki. Stąd też wyprowadzony przez organ odwoławczy wniosek o zgodności projektowanej rozbudowy budynku mieszkalnego z wymogami prawa budowlanego należy uznać za całkowicie dowolny. Wreszcie, działając z urzędu Sąd dopatrzył się naruszenia art. 32 ust. 4 ustawy z 1994 r. Mianowicie, pozwolenie na budowę może być udzielone wyłącznie temu kto: 1/ złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2/ wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tymczasem przeoczył organ odwoławczy, iż decyzja Prezydenta Miasta Cz. z dnia 18 października 1995 r. obejmowała inwestycję, polegającą na nadbudowie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego wraz z wewnętrzną siecią instalacji elektrycznej i wodno-kanalizacyjną i wydana została jedynie na rzecz Marka J. Oznacza to, że Ewa J. w ogóle nie legitymowała się wymaganą zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzją. Brak też ustalenia warunków w zakresie projektowanego zbiornika na nieczystości ciekłe, na który to obiekt w niniejszej sprawie udzielono pozwolenia na budowę. Co więcej, wydano pozwolenie na budowę także na rzecz Ewy J., która nie wystąpiła z wnioskiem w niniejszej sprawie. Wnioskodawca Marek J. nie powołał się zaś na fakt działania w imieniu żony, a działania w charakterze pełnomocnika nie można domniemywać. Skoro z odpisu księgi wieczystej SR w Cz. KW nr 10951, wynika że działka nr 11/1 k.m. 361 stanowi współwłasność ustawową Marka J. i Ewy J., w konsekwencji wnioskodawca Marek J. nie wykazał tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Postępowanie to może być zaś wszczęte wyłącznie na wniosek inwestora /art. 34 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego/. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. Sąd nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skargi. W ramach niniejszego postępowania organy administracji architektoniczno-budowlanej nie były uprawnione do oceny zgodności z prawem ostatecznej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W efekcie nie mógł odnieść skutku zarzut, iż skarżący nie brał udziału w tym postępowaniu. Sąd nie był władny do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, jako że wydana została przez inny organ, niż administracji architektoniczno-budowlanej i nie zapadła w granicach sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę. Brak zatem przesłanek z art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ do objęcia kontrolą sądową kwestionowanego aktu. Skarżący błędnie też interpretuje rozstrzygnięcie, zawarte w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenie tych warunków obejmowało bowiem całą działkę nr 11/1 k.m. 361, nie wyznaczając konkretnego usytuowania rozbudowanej części budynku mieszkalnego, a w szczególności w decyzji nie podano powierzchni projektowanej rozbudowy. Decyzją tą wprowadzono natomiast wymogi co do ograniczenia wysokości do 3 kondygnacji i maksymalnie 30 procent zabudowy działki oraz zachowania linii zabudowy. Zatem fakt, iż inwestor naniósł zarys spornego obiektu na przedłożoną mapę, którą uczyniono załącznikiem graficznym do decyzji, nie oznacza, iż na tym etapie postępowania przesądzono kwestię wymiarów obiektu po rozbudowie, jak uważa błędnie skarżący. Chybiony jest więc zarzut skargi, iż naruszono warunki realizacji inwestycji, określone w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast dostosowanie formy architektonicznej obiektu budowlanego do krajobrazu i otaczającej zabudowy /art. 4 Prawa budowlanego/ jako wymóg projektowania, nie może być rozumiane jako dalej idące ograniczenie, niż wynikające z zapisu planu zagospodarowania przestrzennego i ustaleń decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Zresztą, skarżący w żaden sposób nie uzasadnił zarzutu naruszenia art. 4 Prawa budowlanego. Działając z urzędu Sąd w trybie art. 52 ust. 2 ustawy o NSA uzupełnił też postępowanie dowodowe na okoliczność sporu co do stanu prawnego działki nr 11/1, ustalając iż wyrokiem Sądu Rejonowego w Cz. z dnia 29 września 1999 r. (...) oddalono powództwo skarżącego co do żądania przywrócenia posiadania oraz umorzono postępowanie w zakresie żądania wydania nieruchomości. Wreszcie, w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego Sąd nie był władny stwierdzić, czy sporna inwestycja została zrealizowana z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Natomiast nie wiadomo, czy budowa została wykonana jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Jednak w toku postępowania administracyjnego skarżący takiej okoliczności nie podnosił, aczkolwiek byłoby to istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy rozstrzyga bowiem ponownie sprawę, uwzględniając stan faktyczny w dacie rozpatrywania odwołania. Tymczasem postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy roboty budowlane już wykonano /vide: wyrok SN z dnia 12 marca 1993 r. III ARN 2/93 - nie publ./. W tym stanie rzeczy Sąd uwzględniając skargę dopatrzył się podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o NSA. O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 55 ust. 1 tej ustawy. Sąd nie będąc związany wnioskami skargi nie zakwalifikował stwierdzonego naruszenia jako rażącego w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, czego domagał się skarżący. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy winien w pierwszym rzędzie poczynić ustalenia faktyczne co do realizacji zamierzenia objętego wnioskiem. W takiej bowiem sytuacji niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe /art. 105 par. 2 Kpa/, co obliguje organ II instancji do uchylenia decyzji oraz umorzenia postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa. Poza ramami niniejszej sprawy musi pozostać kwestia dalszego bytu prawnego spornej inwestycji, co należy do odrębnego postępowania administracyjnego.