II SA/Kr 3167/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA (del.) Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Kremer NSA (del.) Krystyna Kutzner Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] 2004 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] 2003 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia Statutu Gminy [...] I Uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części dotyczącej § 19 ust. 2 i § 104 ust. 1 Statutu II W pozostałym zakresie skargę oddala Uchwałą Nr [...] z dnia [...] 2003 r. Rada Gminy [...] uchwaliła Statut Gminy. Jako podstawę prawną wskazano art.18 ust.2 pkt 1, art.22 i art.40 ust. 1 i ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn.tekst Dz.U.z r.2001, nr 142, poz.1591 z późn.zm.) Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] 2003 r., znak [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność § 19 ust.2, § 76 ust.1 i 2, § 82 ust.1, 2, 3 i 4 oraz § 104 ust.1 powyższej uchwały Rady Gminy [...] Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda [...] powołał art.91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wojewoda zarzucił Radzie Gminy, że § 19 ust.2 Statutu [Radny może być członkiem najwyżej 2 komisji stałych.] pozostaje w sprzeczności z ustawą. Brak umocowania prawnego do wprowadzenia wskazanego ograniczenia; w szczególności taką podstawą nie może być art.21 cyt. ustawy. Żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym, ani innego aktu prawnego, nie przewiduje takiego upoważnienia dla rady gminy, na podstawie którego mogłaby ona ograniczyć radnym prawo dostępu do pracy w kilku komisjach. W § 76 ust.1 i 2 Statutu Rada Gminy ustaliła 1. W przypadku notrycznego uchylania się przez radnego od wykonywania jego obowiązków, Przewodniczący Rady może wnioskować o udzielenie radnemu upomnienia. 2. Uchwałę w sprawie, o jakiej mowa w ust. 1 Rada podejmie po uprzednim umożliwieniu radnemu złożenia wyjaśnień, chyba że nie okaże się to możliwe. Zdaniem organu nadzorczego z treści przepisów ustawy o samorządzie gminnym wynika, że radny odpowiada przed swoimi wyborcami, a nie przed przewodniczącym rady. Brak jest jakichkolwiek podstaw ustawowych do stanowienia przepisów dyscyplinujących radnych w obrębie samej rady. W § 82 Statutu Rada Gminy ustaliła 1. Członkowie Komisji Rewizyjnej polegają wyłączeniu od udziału w jej działaniach w prawach, w których może powstać podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność. 2. W sprawach wyłączenia Zastępcy Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej oraz poszczególnych członków decyduje pisemnie Przewodniczący Komisji Rewizyjnej. 3. O wyłączeniu Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej decyduje Rada. 4. Wyłączony członek Komisji Rewizyjnej, o którym mowa w ust. 2 może odwołać się na piśmie od decyzji o wyłączeniu do rady - w terminie 7 dni od daty doręczenia tej decyzji. W ocenie organu nadzoru jedynie art.25 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje wyłączenie radnego, ale z wyraźnie wskazanej przyczyny (sprawa dotyczy to jego interesu prawnego). § 104 ust. 1 Statutu Rada Gminy przewiduje, że Grupa przynajmniej 5 radnych może utworzyć klub radnych. Zdaniem organu nadzoru § 104 ust. 1 Statutu stanowi naruszenie art.23 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym. Z dyspozycji cyt. przepisu ustawy wynika upoważnienie dla rady gminy do uregulowania w statucie gminy zasad działania klubów radnych. Jednak ani powołana ustawa, ani żaden inny akt prawny nie określają charakteru i rodzaju tych zasad. Organ nadzoru przywołał pogląd wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 1996 r., sygn.akt II SA 910/96, z którego wynika, ze możliwość ustalania charakteru i rodzaju owych zasad oznacza m in. prawo do określania osobowych limitów tworzenia klubów radnych. Zdaniem organu nadzoru uprawnienie rady gminy do określania osobowych limitów tworzenia klubów radnych, wobec braku regulacji ustawowych, nie może oznaczać nieograniczonej swobody w zakresie ich ustalania, w tym zwłaszcza wprowadzania arbitralnie określonych minimalnych limitów osobowych koniecznych dla utworzenia klubu radnych. W ocenie organu nadzoru wprowadzony limit pięciu osób dla utworzenia klubu radnych przy 15-osobowym składzie Rady Gminy jest zbyt wysoki. Takie stanowisko wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w wyroku z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 1614/03. W konkluzji organ nadzoru podkreślił, że gmina jako jednostka samorządu terytorialnego, winna działać na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Natomiast Rada Gminy w [...] podejmując przedmiotową uchwałę naruszyła zasadę określoną w art.7 Konstytucji. Gmina [...] w swej skardze domaga się uchylenia powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego. Ograniczenie członkostwa radnych do dwóch tylko komisji (§19 ust.2) to prawo rady gminy. W żaden sposób nie został ograniczony dostęp radnych do prac komisji, nie pozostaje ona bowiem w sprzeczności z treścią art.25 ust.4 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem nadal każdy radny może uczestniczyć w posiedzeniach komisji, zabierać głos w dyskusji i składać wnioski, choć tylko członek komisji może uczestniczyć w głosowaniu. Ustosunkowując się do zarzutu Wojewody o sprzeczności z prawem § 76 ust. 1 i 2 Statutu Gminy, Rada stanęła na stanowisku, że trudno odmówić Radzie możliwości dyscyplinowania radnych i zamieszczania w Statucie Gminy zapisów o podanej treści. W odniesieniu do treści § 82 Statutu Gminy, niezrozumiałym pozostaje dla Skarżącej kwestionowanie jej prawa do zapewnienia bezstronności członków Komisji Rewizyjnej, w przypadku istnienia podejrzenia niektórych radnych o stronniczość. Zakwestionowany paragraf gwarantuje Radzie pełną kontrolę nad pracą Komisji Rewizyjnej. W przypadku braku powyższego zapisu pozostawałby Radzie do zastosowania jedynie przepis art.25 a ustawy o samorządzie gminnym. W związku z zastrzeżeniami organu nadzoru na temat § 104 ust. 1 Statutu, Gmina podniosła, że ustawa o samorządzie gminnym przyznaje Radzie prawo ustalania limitów osobowych tworzenia klubów radnych. Ustalenie minimum na 5 osób w 15 osobowej Radzie jest w pełni zgodne z obowiązującymi przepisami. Skoro ustawodawca nie określił limitu, więc obowiązują regulacje statutowe. Prawidłowo Wojewoda twierdzi, że przy niewielkiej liczebności składu Rady ustalenie w statucie gminy wysokiego limitu osobowego przy tworzeniu klubów radnych stanowi istotne naruszenie art.23 ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wyrok NSA z dnia 28 listopada 1996 r. II SA 910/96 [w:] ONSA 1997/4/167). Jednakże Gmina ocenia, że takie zachwianie proporcji nie ma miejsca w jej przypadku. Również art.169 ust.4 Konstytucji RP gwarantuje Gminie swobodę w kształtowaniu szczegółów jej struktury W konsekwencji Rada Gminy [...] uprawniona była wprowadzić do Statutu zapisy będące przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, zaś rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody podejmowane w trybie art.91 ustawy o samorządzie gminnym nie mogą służyć ingerencji w treść aktów normatywnych, których prawo stanowienia przysługuje Radzie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Ponownie podkreślił, że żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym czy innego aktu normatywnego nie daje Radzie Gminy uprawnienia do ograniczenia członkostwa radnych w kilku komisjach. Brak regulacji ustawowych nie oznacza nieograniczonej swobody Rady Gminy w ustalaniu treści statutu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje : A. Punktem odniesienia dla rozstrzygnięcia sporu w niniejszej sprawie jest art.169 ust.4 Konstytucji RP w związku z art.3 ust.1, art.18 ust.2 pkt. 1, art.21 ust.1 i art.22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które wyraźnie wprowadzają do polskiego porządku prawnego kompetencję rady gminy do statutowego regulowania ustroju gminy, w tym - organizacji i zasad działania jej organów. Kwestionowanie przepisu statutu tylko z tego względu, że przepis nie ma wiernego i szczegółowego pierwowzoru w ustawie o samorządzie gminnym jest błędem w sztuce prawniczej, albowiem błędem jest wytykanie Gminie braku szczegółowej podstawy oddzielnie dla każdego przepisu statutu, a zarazem - pomijanie milczeniem generalnej podstawy wszystkich przepisów statutowych, zapisanej w art.169 ust.4 Konstytucji RP w związku z art.3 ust.1, art.18 ust.2 pkt1, art.21 ust.1 i art.22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skład sędziowski orzekający w niniejszym składzie nie podziela tego kierunku wykładni ustaw samorządowych, prezentowanego niekiedy w nauce prawa administracyjnego i w niektórych orzeczeniach sądu administracyjnego i do którego to kierunku nawiązał Wojewoda [...] w swej skardze, który akceptuje wyłącznie te postanowienia statutu, których przedmiot został kazuistycznie wskazany w ustawie. Przy takim podejściu do prawa i do samorządu terytorialnego całkowicie zanegowana zostaje legitymująca rola wskazanych tu przepisów (art.169 ust.4 Konstytucji RP w związku z art.3 ust.1, art.18 ust.2 pkt1, art.21 ust.1 i art.22 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym), niewystarczające jest odwoływanie się do samego tylko nakazu uregulowania w statucie gminy jej ustroju, organizacji i zasad działania jej organów, organizacji komisji rady. Tymczasem statut nie służy ani do przepisywania ustawy, ani nie powinien być ograniczony do wykonania kazuistycznych delegacji. Jest to akt prawa miejscowego, podlegający ogólnym regułom stanowienia aktów normatywnych podporządkowanych ustawie. Dlatego nie można kwestionować takiego przepisu Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym, który generalnie upoważnia radę gminy do kształtowania ustroju gminy w jej statucie. Z tego powodu Sąd uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie w jakim stwierdziło ono nieważność § 19 ust.2 i § 104 ust. 1 statutu Gminy [...]. B. Zdaniem Wojewody [...] § 19 ust.2 Statutu [Radny może być członkiem najwyżej 2 komisji stałych.] pozostaje w sprzeczności z ustawą. Brak umocowania prawnego do wprowadzenia wskazanego ograniczenia dla radnych; w szczególności taką podstawą nie może być art.21 cyt. ustawy. Żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym, ani innego aktu prawnego, nie przewiduje takiego upoważnienia dla rady gminy, na podstawie którego mogłaby ona ograniczyć radnym prawo dostępu do pracy w kilku komisjach. Gmina podniosła, iż ograniczenie członkostwa radnych w komisjach to prawo rady gminy. § 19 ust.2 Statutu Gminy w żaden sposób nie ograniczył prawa radnych do udziału pracach wszystkich komisji i dlatego zakwestionowany przepis nie pozostaje w sprzeczności z art.25 ust.4 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Sądu stanowisko Wojewody [...] w tym zakresie jest nietrafne, jednak z innych przyczyn, aniżeli wskazane w skardze i w dotychczasowym orzecznictwie. Punktem wyjścia jest kompetencja Rady Gminy do ustalenia statutu gminy oraz zasada równości radnych. Wobec wszystkich swoich radnych Rada Gminy [...] ustaliła górny pułap 2 komisji, w których radni mogą uczestniczyć. Takie ograniczenie jest nieuchronnie związane z określaniem w statucie reguł pracy Rady. Jeżeli pozbawić Radę tej kompetencji, wówczas stanowienie statutu mogłoby okazać się działaniem pozornym, pozbawionym realnego wpływu na bieg pracy Rady. Trafnie zauważył na rozprawie pełnomocnik Gminy, że byłoby to równoznaczne z zakwestionowaniem kompetencji Rady Gminy do tworzenia wielu komisji (art.21 ustawy o samorządzie gminnym), gdyż dopuszczałoby i taką skrajność w której każdy radny byłby członkiem każdej komisji. Tymczasem ze swej istoty komisja musi być grupą tylko niektórych radnych, z definicji komisji Rada Gminy musi dysponować kompetencją do ograniczenia liczby komisji, w których czynnie może uczestniczyć radny. Ograniczenie liczbowe składów komisji rady, ustalone uchwałą rady, nie narusza prawa, jeżeli bezpośrednio nie utrudnia wykonywania przez organy gminy zadań publicznych gminy, ani nie wyklucza radnym, jako reprezentantom gminy, możliwości udziału w pracach rady gminy i jej organów stosownie do ich obowiązku, określonego w art. 24 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (wyrok NSA z dnia 17 lutego 1995 r., SA/Wr 54/95 [w:] Wspólnota r. 1995, nr 31, poz. 24, LEX 25951). Ustawowe prawo radnego do udziału w pracach komisji nie oznacza ani roszczenia radnego o wybór do preferowanej przez niego komisji, ani prawo do członkostwa w nieograniczonej liczbie komisji. Właśnie w statucie powinny znaleźć się wszystkie dozwolone reguły racjonalizujące zespołową pracę radnych, a do takich elementarnych reguł musi należeć ustalenie górnej liczby komisji, w których radny ma obowiązek uczestniczyć. Z tego powodu Sąd uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie stwierdzenia nieważności § 19 ust.2 statutu. § 104 ust. 1 Statutu stwierdza: Grupa przynajmniej 5 radnych może utworzyć klub radnych. Zdaniem organu nadzoru § 104 ust. 1 Statutu stanowi naruszenie art.23 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym Radni mogą tworzyć kluby radnych, działające na zasadach określonych w statucie gminy. Z dyspozycji cyt. przepisu ustawy wynika upoważnienie dla rady gminy do uregulowania w statucie gminy zasad działania klubów radnych. Jednak ani powołana ustawa, ani żaden inny akt prawny nie określają charakteru i rodzaju tych zasad. Organ nadzoru przywołał pogląd wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 1996 r., sygn.akt II SA 910/96, z którego wynika, ze możliwość ustalania charakteru i rodzaju owych zasad oznacza m in. prawo do określania osobowych limitów tworzenia klubów radnych. Zdaniem organu nadzoru uprawnienie rady gminy do określania osobowych limitów tworzenia klubów radnych nie może być traktowane jako nieskrępowana swoboda decyzji, w tym — możliwość arbitralnego ustalania minimalnych limitów osobowych koniecznych dla utworzenia klubu radnych. W 15- osobowej Radzie Gminy, limit pięciu osób dla utworzenia klubu radnych jest zbyt wysoki. Takie stanowisko wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 1614/03. W konkluzji organ nadzoru podkreślił, że gmina jako jednostka samorządu terytorialnego, winna działać na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Natomiast Rada Gminy w [...] podejmując przedmiotową uchwałę naruszyła zasadę określoną w art.7 Konstytucji. W odpowiedzi Gmina podniosła, że ustawa o samorządzie gminnym przyznaje Radzie prawo ustalania limitów osobowych tworzenia klubów radnych. Ustalenie minimum na 5 osób w Radzie 15 osobowej jest w pełni zgodne z obowiązującymi przepisami. Skoro ustawodawca nie określił limitu, więc obowiązują regulacje statutowe. Również art. 169 ust.4 Konstytucji RP gwarantuje Gminie swobodę w kształtowaniu szczegółów swej struktury. W tej sprawie nadal brak ustabilizowanego, jednolitego orzecznictwa. Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do punktu widzenia Gminy i odwołuje się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2003 r., II SA/Kr 488/03 wraz z zawartą tam argumentacją. Ustawodawca nie wypowiedział się na ten temat wprost, a jedynie odesłał w tej sprawie do statutu gminy. Zgodnie z art. 169 ust.4 Konstytucji RP, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mają kompetencję do ustalania ustroju wewnętrznego jednostek samorządu terytorialnego, zaś jedyną granicą czy barierą ograniczającą swobodę lokalnego prawodawcy regulującego ów ustrój są przepisy Konstytucji RP, ratyfikowanych umów międzynarodowych i ustaw. Tylko naruszenie wyraźnej treści ustawy (przepisu iuris cogentis) stanowi wystarczającą przeszkodę wprowadzenia do statutu przepisu o wewnętrznym ustroju gminy. Taka interpretacja nie narusza powszechnie akceptowanego wymogu wyraźnej podstawy prawnej dla każdego działania samorządu terytorialnego. Statut ma wyraźnie sformułowane podstawy konstytucyjne i ustawowe, czego nie podważa nieco bardziej ogólny charakter tych podstaw. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę Gminy [...] W § 76 ust. 1 i 2 Statutu Rada Gminy ustaliła 1. W przypadku notorycznego uchylania się przez radnego od wykonywania jego obowiązków, Przewodniczący Rady może wnioskować o udzielenie radnemu upomnienia. 2. Uchwałę w sprawie, o jakiej mowa w ust. 1 Rada podejmie po uprzednim umożliwieniu radnemu złożenia wyjaśnień, chyba że nie okaże się to możliwe. Zdaniem organu nadzorczego z treści przepisów ustawy o samorządzie gminnym wynika, że radny odpowiada przed swoimi wyborcami a nie przed przewodniczącym rady. Brak jest jakichkolwiek podstaw ustawowych do stanowienia przepisów dyscyplinujących radnych w obrębie samej rady. Gmina stanęła na stanowisku, że trudno jej odmówić możliwości dyscyplinowania radnych i zamieszczania w Statucie Gminy zapisów o podanej treści. W tym zakresie Sąd nie podzielił stanowiska Gminy. Powołując się na art.23 i art.23a ustawy o samorządzie gminnym orzecznictwo (w szczególności - wyrok NSA z dnia 17 listopada 1995 r., SA/Wr 2515/95 [w:] OSS 1996, z.1, poz.13, LEX 24543, (wyrok NSA z dnia 15 listopada 2001 r., II SA/Wr 171/01 [w:] OSS 2002, z.2, poz.44, LEX 53677) i literatura konsekwentnie uznają, że mandat radnego jest wolny od instrukcji wyborców. Tym bardziej wolny jest od odpowiedzialności przed innymi radnymi, przewodniczącym rady, przewodniczącym komisji. Ustawodawca miał do wyboru dwa istotne dobra: (1) swobodę radnego w wykonywaniu swego mandatu bez skrępowania naciskami i ograniczeniami oraz (2) efektywność i dyscyplinę pracy radnego. Trafnie ustawodawca uznał, że łączenie tych dwóch dyrektyw jest bardzo ryzykowne i zadecydował, że pierwszeństwo ma troska o zapewnienie radnym swobody działania. Dlatego Rada nie miała podstawy ustalania jakiejkolwiek formy odpowiedzialności dyscyplinarnej radnych. W tym zakresie skarga została oddalona. W § 82 Rada Gminy ustaliła 1. Członkowie Komisji Rewizyjnej podlegają wyłączeniu od udziału w jej działaniach w sprawach, w których może powstać podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność. 2. W sprawach wyłączenia Zastępcy Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej oraz poszczególnych członków decyduje pisemnie Przewodniczący Komisji Rewizyjnej. 3. O wyłączeniu Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej decyduje Rada. 4. Wyłączony członek Komisji Rewizyjnej, o którym mowa w ust. 2 może odwołać się na piśmie od decyzji o wyłączeniu do rady - w terminie 7 dni od daty doręczenia tej decyzji. W ocenie organu nadzoru ustawa o samorządzie gminnym tylko w art.25 przewiduje wyłączenie radnego, jeżeli sprawa dotyczy jego interesu prawnego. Zdaniem Gminy zapewnienie Radzie Gminy ostatniego głosu w sprawie wyłączenia członków Komisji Rewizyjnej czyni zastrzeżenia organu nadzoru bezprzedmiotowymi. W tym zakresie Sąd nie podziela stanowiska Gminy, gdyż mówienie o bezstronności i obiektywizmie radnych jest nieporozumieniem. Ustawodawca prawidłowo ogranicza problem do zaangażowania osobistych interesów radnego. W pozostałych przypadkach radny zawsze jest stronniczy, tj. według swej najlepszej wiedzy i woli reprezentuje interes wspólnoty gminnej, ma obowiązek reprezentowania interesów publicznych wyborców i działania stosownie do owego subiektywnego przekonania. Akceptowanie § 82 statutu oznaczałoby zakwestionowanie wolnego mandatu oraz arbitralne wyłączanie opozycji z każdego głosowania, gdy taka będzie wola większości w Radzie. Dlatego w tym zakresie skarga została oddalona. C. Mając powyższe na uwadze, orzekając na podstawie art.3 § 2 pkt 7 art.148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz. 1270) Sąd uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie w jakim stwierdziło ono nieważność § 19 ust.2 i § 104 ust.1 Statutu, a pozostałym zakresie skargę oddala na podstawie art.151. ustawy. W nawiązaniu do zarzutów skargi Sąd wyjaśnia, że wykonywanie przez organ nadzoru jego kompetencji nadzorczych nie jest żadnym nadużyciem prawa, ani niedozwoloną ingerencją w stanowienie prawa miejscowego czy też — w wewnętrzne sprawy Gminy. Prawo zapewnia bowiem gminie adekwatną ochronę, z której należy starannie i profesjonalnie korzystać: Rada Gminy stanowi przepisy gminne, a gdy ich nieważność stwierdzi organ nadzoru — gmina ma prawo zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Do czasu uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie, uchylone postanowienia rozstrzygnięcia nadzorczego nie mogą być wykonane, (art.152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).