II SA/Łd 1761/03

Dnia 2 kwietnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Markiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant : Arkadiusz Widawski po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi T. H. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w B. na rzecz T. H. kwotę 10 (dziesięć) zł. tytułem zwrotu wpisu sądowego; 3. stwierdza , że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego, obejmującego obszar ograniczony ulicami: A., B, C, D i granicami miasta. O fakcie przystąpienia do sporządzania planu zostali powiadomieni wszyscy zainteresowani w sposób określony w art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Po uzyskaniu niezbędnych pozytywnych opinii i uzgodnień od instytucji i organów do tego upoważnionych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami szczególnymi, przedmiotowy projekt został wyłożony do publicznego wglądu w dniach 23 czerwca 2003 r. do 14 lipca 2003 r. O fakcie tym zostali pisemnie zawiadomieni właściciele i władający nieruchomościami z terenu objętego projektem planu oraz przez ogłoszenie w prasie, na tablicy ogłoszeń i na oficjalnej stronie internetowej Urzędu Miasta B., pozostałe osoby zainteresowane tym projektem. Również T. H. został zawiadomiony o powyższym wyłożeniu. Przez 14 dni po zakończeniu terminu wyłożenia, osoby, mające uwagi do wyłożonego projektu, mogły je zgłaszać na piśmie do Prezydenta Miasta B. Jednym z zarzutów, złożonych do rozwiązań przyjętych w ustaleniach projektu przedmiotowego planu, był zarzut złożony przez T. H. Podnosił on, iż nie zgadza się na projektowany podział działki nr 39/1 od strony działek nr 106/16 nr 106/1 i przeznaczenie części jego działki, leżącej po jej południowej stronie na poszerzenie ulicy A. Zgadza się jedynie na podział od strony działki nr 70 i przeznaczenie części jego działki po wschodniej jej stronie na poszerzenie ulicy A, po uprzednim wycenieniu tego terenu oraz wypłaceniu odszkodowania za rosnące tam drzewa i krzewy oraz istniejące ogrodzenie. T. H. został powiadomiony, iż w dniu 30 października 2003 r. odbędzie się sesja Rady Miejskiej w sprawie rozstrzygnięcia protestu i zarzutów dotyczących w/w projektu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Rada Miejska uchwałą z dnia [...] Nr [...] odrzuciła zarzuty T. H. W uzasadnieniu do powyższej uchwały organ podał, iż w projekcie przedmiotowego planu miejscowego ulicą A., na odcinku południowej granicy działki nr 39/1, przebiega projektowana droga, oznaczona symbolem 5KL1/2, jest to ulica lokalna, o szerokościach w liniach rozgraniczających 22,0 - 25,0 m najwyższej randze wewnątrz obszaru objętego planem miejscowym. Główną funkcją tej ulicy będzie zbieranie ruchu pojazdów i pieszych z ulic lokalnych dojazdowych i wyprowadzanie go do miejskiej sieci komunikacyjnej w ul. B i C (w obowiązującego miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta), łączącej ulicę D z B. W korytarzu komunikacyjnym ulicy oznaczonej symbolem 5KL1/2 poprowadzone będą łowne kolektory sieci uzbrojenia technicznego (sieć wodociągowa, kanalizacja sanitarna i deszczowa, sieć elektroenergetyczna i ciepłociągowa) - przez kolektory te i sieci niższego rzędu w ulicach dojazdowych obsługiwany będzie obszar, objęty przedmiotowym projektem planu. W liniach rozgraniczających ulicy 5KL1/2 przewidywana jest możliwość poprowadzenia ścieżki rowerowej, obsługującej potencjalnych mieszkańców przyszłej zabudowy mieszkaniowej obszaru, objętego planem miejscowym. Przed rozpoczęciem budowy budynku mieszkalnego i gospodarczego T. H. uzyskał informację o terenie (wydaną przez Wydział Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miasta B.), na załącznikach graficznych, do której zostały wyznaczone linie regulacyjne ulicy A - zarówno w południowej i wschodniej części przedmiotowej działki. Linie regulacyjne, o których mowa powyżej, zostały wkreślone na rysunkach projektów realizacyjnych zagospodarowania przestrzennego terenu działki nr 39/1, złożonych przez jej właściciela w celu uzyskania decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zarówno budynku gospodarczego (decyzja z dnia [...]) jak i budynku mieszkalnego (decyzja uzyskana w dniu 8 czerwca 1994 r.). Przebieg przedmiotowych linii regulacyjnych został przeniesiony do projektu przedmiotowego planu miejscowego - jako linie rozgraniczające ulicy 5KL1/2 w części południowej działki i ulicy 11KL1/2 w jej części wschodniej. Zarzut dotyczący wyrażenia zgody na podział od strony działki nr 70 i przeznaczenie części jego działki po wschodniej jej stronie na poszerzenie ulicy A, po uprzednim wycenieniu tego terenu i wypłaceniu odszkodowania za rosnące tam drzewa i krzewy oraz istniejące ogrodzenie, nie dotyczy ustaleń przedmiotowego planu miejscowego, a warunków zbycia części działki wnoszącego zarzut, co regulują przepisy art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, mające zastosowanie po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie na etapie rozstrzygania zarzutów do projektu planu. Na powyższą uchwałę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył T. H. W jej uzasadnieniu podał, iż w odpowiedzi na pismo z Urzędu Miasta B. z dnia 18 lutego 2000 r. nie wyraził zgody na proponowany podział działki nr 39/1 od strony działek: 106/16 i 106/1. Przez cały okres projektowania planu Urząd Miasta nie konsultował się z nim. Po zapoznaniu się z projektem planu, pismem z dnia 1 lipca 2003 r. ponownie nie wyraził zgody na podział. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że ustalenie przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy, o czym mowa m. innymi w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. : Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm. ). Gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy ( art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn. : Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. ). Każda zmiana planu miejscowego jest więc zmianą przepisu gminnego i wymaga zachowania takich samych warunków jak przygotowanie samego planu ( art. 12 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ). Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, w odróżnieniu od poprzedzającej ją ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm. ), przewiduje po raz pierwszy nie tylko szczegółową procedurę przygotowania i uchwalenia planu, ale zawiera też gwarancje procesowe dla zainteresowanych w postaci możliwości wnoszenia protestów i zarzutów do projektu planu, uregulowanych w art. 23 i 24 tej ustawy ( por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1997 r., II SA/ KR 1648/96; ONSA 1997 Z - 4, poz. 176 ). Zarzut, o którym mowa w art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należy wnieść na piśmie w terminie nie dłuższym niż 14 dni, po upływie okresu wyłożenia projektu ( ust. 2 ). Rada gminy rozstrzyga w drodze uchwały o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu ( ust. 3 ). Uchwała taka powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz należy ją doręczyć wnoszącemu zarzut ( ust. 3 w związku z ust. 4 art. 24 ). Uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia ( ust. 4 ). Przesłanki dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na uchwałę, o której mowa w art. 24 ust. 4 powołanej ustawy zostały wyczerpująco wymienione w tym przepisie. Skarga z art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje wnoszącemu skargę na uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części ( nie służy zatem na uchwałę uwzględniającą zarzut ) w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały o odrzuceniu zarzutu w całości lub części, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Powyższe oznacza, że przy zaskarżeniu uchwały o odrzuceniu zarzutu, nie obowiązują inne niż wymienione w art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym warunki dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Z tych przyczyn należało uznać, że strona skarżąca w tej sprawie dopełniła wszystkich warunków dopuszczalności skargi. Zarzut, jako środek służący do kwestionowania ustaleń zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu, przysługuje jedynie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenie projektu planu ( art. 24 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ). Odnosząc się do zarzutów skargi należy na wstępie wyjaśnić, że prawo własności nie jest prawem absolutnym, a więc prawem niczym w swojej treści nieograniczonym. W systemie prawa polskiego najpełniejszą definicję prawa własności zawiera art. 140 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem wyznacznikami granic własności są ustawy i zasady współżycia społecznego, a wyznacznikiem sposobu korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa jest społeczno - gospodarcze jego przeznaczenie. Trzeba też wskazać, że większość ograniczeń prawa własności ma charakter publicznoprawny i wynika z prawa administracyjnego. Także Trybunał Konstytucyjny, jak wynika z poglądów wyrażanych w jego orzecznictwie, stoi na stanowisku, że pojmowanie prawa własności jako absolutnego prawa do rzeczy prowadziłoby w wielu wypadkach do naruszenia praw innych podmiotów, a nawet mogłoby obrócić się przeciwko samym właścicielom rzeczy por. przykładowo orzeczenia TK: z dnia 20 kwietnia 1993 r., P6/92; OTK z 1993 r., cz. I str. 89 i nast. oraz z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98; OTK ZU z 1999 r., Nr 4, poz. 78, str. 410 - 411 ). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności ( art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Powyższe oznacza, że samo zakwestionowanie ograniczenia prawa własności, ale wynikającego z wykonywania obowiązujących ustaw, nie mogłoby prowadzić do uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie. Stosownie bowiem do przyjętej przez ustawodawcę zasady władztwa planistycznego gminy ( jak już to wyjaśniono wcześniej ), wyrażającej się w tym, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, należy do zadań własnych gminy, gmina samodzielnie gospodaruje przestrzenią; oczywiście nie może tego czynić dowolnie, gdyż przysługujące jej władztwo doznaje ograniczeń wynikających z konstytucyjnie chronionego prawa własności ( art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ). Spełnienie przez radę gminy wymogów wynikających z przepisu art. 24 ust. 3 ustawy następuje wówczas, gdy uzasadniono w sposób nie budzący żadnych wątpliwości brak możliwości uwzględnienia zgłoszonego przez stronę skarżącą żądania w zakresie przeznaczenia określonego obszaru, w świetle prowadzonej przez organy gminy polityki przestrzennego zagospodarowania gminy. Oznacza to, że naruszenie obowiązku uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały o odrzuceniu zarzutu ( obowiązku wynikającego z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ), nie pozostaje bez wpływu na ocenę legalności uchwały rady gminy w tej sprawie i może stanowić przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Skoro, jak to już wcześniej zostało wskazane, celem instytucji "zarzutu" jest ochrona interesu indywidualnych obywateli w procesie planowania przestrzennego, to obowiązkiem każdej rady gminy jest rozpatrzenie zarzutów zgłoszonych do projektu planu miejscowego pod kątem możliwości ochrony interesu prawnego osoby zgłaszającej zarzut, co jednocześnie oznacza obowiązek wnikliwego i wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy i to zarówno przez składających zarzuty jak i wynikających z obiektywnej oceny zasadności podejmowanych rozstrzygnięć planistycznych. W rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagę na to, że wniesiony przez T. H. zarzut sprowadzał się do zakwestionowania poszerzenia korytarza komunikacyjnego ul. A kosztem powierzchni jego działki oznaczonej nr 39/1. Zaskarżona uchwała odrzucająca wniesiony zarzut umotywowana została w sposób niezwykle lakoniczny i tak naprawdę powołano się jedynie na fakt poinformowania skarżącego o planach poszerzenia ulicy przed przystąpieniem przez niego do budowy budynku mieszkalnego i gospodarczego. Takie uzasadnienie uchwały, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nastąpiło bez wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla stwierdzenia zaistnienia przesłanek do odmowy uwzględnienia zarzutu. Motywy uchwały nie zawierają wszechstronnej i wyczerpującej argumentacji odnoszącej się do zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącego co do podziału jego działki. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut do projektu planu jest indywidualnym środkiem prawnym opartym na indywidualnym interesie prawnym wnoszącego. Dlatego odpowiedź na ten zarzut ( zwłaszcza odpowiedź negatywna ) powinna dotyczyć właśnie jego indywidualnej i konkretnej sytuacji i powinna ona znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały (vide: wyrok NSA z dnia 10 lipca 2002 r., sygn. akt IISA/Kr 472/2002 ). Kwestionowana skargą uchwała konkretnych ustaleń w tym zakresie nie zawiera, podobnie jak i argumentów przemawiających za koniecznością poszerzenia ulicy kosztem działki skarżącego. W tym stanie rzeczy uprawniony byłby zarzut dowolności oraz uwzględnienia jedynie interesu publicznego ze szkodą dla interesu strony skarżącej, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa ( art. 2 Konstytucji RP ). Zgodzić się przy tym należy z poprzednio już wyrażonym poglądem, że wymóg rozpatrzenia zarzutów nie jest spełniony, gdy mimo zgłoszenia ich radzie, a priori zakłada się brak możliwości dokonania jakichkolwiek zmian w projekcie planu, a sesja służy uzasadnieniu proponowanego, jako jedynie możliwego rozwiązania projektu planu miejscowego, a nie rozpatrzeniu zarzutów ( por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 1997 r., IISA/Łd 1514/97; ONSA 1998 r. Z - 4, poz. 124 ). Odrzucając zarzut strony skarżącej w niniejszej sprawie należało zatem wykazać w sposób niewątpliwy, że organ rozpatrzył wszystkie zastrzeżenia strony skarżącej w trybie określonym w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i dokonał pełnej oceny rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut z jednoczesnym wykazaniem, że zamierzona treść nowego planu pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego ( por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1998 r., IVSA 695/98; ONSA 2000, Z - 1, poz. 16 ). Ponadto Rada Gminy rozpatrując zgłoszony zarzut nie może powoływać się na interes ogólny jako jedyne kryterium zasadności podejmowanych rozstrzygnięć planistycznych. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmianami ), orzekł jak w sentencji. O zwrocie poniesionych przez skarżącego kosztów wpisu sądowego orzeczono zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm. ) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmianami ).